新时代系统研究地方政府债务管理的佳作——评《中国政府预算改革发展年度报告2020:聚焦地方政府债务管理》

改革开放以来,伴随着城乡基础设施的极大改善,我国的城市化进程大大加快,经济快速增长,社会发展水平亦大幅提高.与此同时,基础设施快速发展背后折射出来的地方政府债务问题,日益成为政府和学界高度关注的话题.尽管1994年《中华人民共和国预算法》规定地方政府不得发行地方政府债券,但地方政府通过种种"创新"获得了债务性融资,推动了地方政府债务的规模积累和风险积聚.2014年《中华人民共和国预算法》修正案关闭了地方政府预算制度外变通融资的"后门",正式开启了地方政府债券融资的新通道.研究新时代地方政府债务管理问题,无论是对规范地方政府融资行为,还是完善中央与地方财政事权与支出责任划分,加快现代财政制度建设,无疑都具有十分重要的意义.     

制度变迁视角下的地方政府举债融资改革路径选择

财政分权化改革是我国地方政府举债融资的制度性根源。随着地方政府债务余额不断膨胀,债务风险与日俱增,潜在利益的改变催生了国家对地方政府举债行为的态度与倾向的变化,进而推动了原有制度安排的变迁。从《预算法》到《预算法修正案》再到"89号文",地方政府举债融资改革已由以融资平台为主的间接融资转向通过发行地方政府债券的直接融资与间接融资并存的局面,未来更将走向由地方政府债券占据主导地位的直接融资趋势。在我国地方政府举债融资改革路径选择上,关键因素在于摩擦成本,最优策略在于增量改革,成功标志在于存量改革。为更好地适应地方政府债券市场发展的需要,以便充分实现我国地方政府举债融资改革制度变迁既定目标,需从加强法制建设、明确功能定位、构建制衡机制、强化市场约束和风险控制等几个方面进一步推进我国地方政府债券市场发展。     

优化地方专项债券发行机制

<正>2020年，受疫情影响，为确保经济稳定在合理区间，我国加大积极财政政策实施力度，地方加大举债规模，扩大有效投资。地方政府专项债券发展历程与特点2014年出台的《关于加强地方政府性债务管理的意见》提出“赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制，地方政府举债采取政府债券方式”。2015年起，新《预算法》实施并赋予地方政府举债权。     

探索市场化市政债融资机制

《预算法》第28条明确规定"除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券"。但是,为了解决融资问题,一些地方政府通过成立融资平台方式直接或间接举债,由此形成了大量的地方隐性负债。客观分析,地方融资平台在支持中国经济率先复苏过程中发挥了重要作用,形成了一大批优质     

地方政府融资平台资产与负债匹配性分析北大核心SSCI

作为地方经济建设的重要资金来源,地方政府融资平台在促进地方经济发展、加快基础设施建设、改善民生和保护环境等方面发挥了重要作用。2015年新预算法的正式实施和2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》的出台标志着我国依法启动了对地方政府债务的限额管理,给地方债设立了"天花板",剥离了融资平台公司政府融资职能,融资平台公司不得新增政府债务,仅存量地方政府融资平台债务纳入预算。本文以地方政府融资平台为分析对象,从资产结构、资产变现能力、负债总量、项目收益等方面,分析其资产与债务匹配性问题。     

有效防控地方政府债务风险的政策建议

近年来,地方政府为了拉动本地区经济增长,在基础设施建设资金不足、而修订前的预算法又不允许地方政府举债的情况下,纷纷通过其他方式变相举债融资,地方政府债务风险悄然累积。从债务管理的各个方面看,我国尚未建立一个完善的地方政府债务风险管理体系,而进入"十三五"后各地的投资冲动依然强烈,这将使得地方政府的负债水平进一步上升。因此,当前亟需深化财税体制改革,加快经济体制改革,建立地方政府债务综合管理体系。     

地方政府债券信用评级体系的国际经验及启示

2015年,新《预算法修正案》正式实施,意味着地方政府债券将成为地方政府唯一的融资模式。地方政府债券信用评级作为地方政府债券市场化进程中的重要环节,其体系建设亟需完善。本文对体制不同的经济体——美、日、印三国地方政府债券信用评级体系进行了系统梳理和分析,借此为我国地方政府债券信用评级体系建设提供有益启示。     

地方政府融资创新的思路

要适时修改和完善相关法律,建立严格的地方政府债券发行审批与监督约束机制,建立完备的债务风险防控机制和偿债准备金制度,并对地方政府的既有隐性债务进行清理,同时规范地方政府的土地融资行为以及政府性融资平台     

地方政府性债务管理中的问题及对策

加强地方政府性债务监管、制止地方政府违法违规举债融资是防范财政金融风险、维护财政金融安全的重要措施,也是完善国家治理体系、提高国家治理能力的重要内容。新《预算法》和地方政府债务限额管理制度等债务管理新法规总体上划定了地方政府举债边界和进一步规范了地方政府融资行为,初步构建起新的地方政府债务管理框架。但实践中地方政府融资模式不断出新,绕道举债、违规举债等新增或有债务行为层出不穷,极大增加了地方政府隐性债务风险。     

我国地方政府平台债与美日市政债的比较及启示

我国《预算法》明确规定地方政府不得发行地方债券,只能通过中央政府代理发行,《贷款通则》和《担保法》禁止地方政府向银行贷款融资和对外担保,因此地方政府实际上无法获取债务融资。同时地方财政收入有限,地方市政基础设施等公共需求旺盛,为了增加外部融资,规避现行法律的限制,地方政府往往通过成立地方政府融资平台对外举债。     

地方债务债券化模式及效果

旧《预算法》下地方政府债务结构从历史发展来看,在旧《预算法》生效的时间范围内,地方政府债务与地方政府融资平台有着相近的发展历程,大致上包括1994~2008年的萌芽发展期,以及2008年之后的井喷发展期。在2015年新《预算法》颁布前,2011年和2013年审计署分别对地方政府债务进行了较为全面的摸底梳理,并发布了关于地方政府债务的权威报告,地方政府债务规模和结构逐渐浮出水面。     

建立市政债融资机制

预算法第28条明确规定“除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。但是，为了解决融资问题，一些地方政府通过成立融资平台方式直接或间接举债，由此形成了大量的地方隐性负债。     

地方政府债务运行与管理

随着新《预算法》的正式施行,地方政府债务“大开前门,严堵后门”的政策指向愈加明晰,原有隐性债务融资渠道被逐一封堵,大量隐性债务开始置换为债券形式,地方债已成为地方政府核心的且唯一合法的融资渠道。而随着地方债发行规模屡创新高,对相应的潜在债务风险也应给予进一步的关注和分析。总的来看,我国地方政府债务运行情况及相应的风险管理策略可以从总体性、结构性和管理性三个维度进行思考。     

我国地方政府债务融资沿革与治理方向

地方政府债券和地方政府融资平台是我国地方政府债务融资中的重要角色，二者由此消彼长到互为补充再到各自归位的关系演变过程，刻画出我国地方政府债务治理的主要脉络和治理思路。基于对地方政府债务融资历程的梳理发现，以“地方政府债券+PPP”为主的地方政府融资模式业已形成，以融资平台公司为主要载体的地方政府隐性债务的治理迈入“零容忍”时代，以提高资金使用效益水平为目标的项目全生命周期绩效管理已成为地方政府债务治理和PPP项目融资管理的主题。在以依法适度的举债权推进建立规范地方政府债务融资机制的同时，剥离政府融资职能后的平台公司仍将在地方基础建设中面临新机遇。     

财政部印发《地方政府专项债券用途调整操作指引》

为贯彻落实党中央、国务院决策部署,进一步规范和加强地方政府专项债券管理,提高专项债券资金使用绩效,防范化解地方政府债务风险,根据《中华人民共和国预算法》及其实施条例、《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发[2014]43号)、《中共中央办公厅国务院办公厅关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》、《财政部关于印发〈地方政府专项债务预算管理办法〉的通知》(财预[2016]155号)、《财政部关于加快地方政府专项债券发行使用有关工作的通知》(财预[2020]94号)、《财政部关于印发〈财政总预算会计制度〉的通知》(财库[2015]192号)等法律和政策规定.     

从美国经验看市政债在中国发展的模式选择

由于预算法的限制,中国尚未推出规范的市政债。地方政府融资需求通过地方融资平台实现,形成地方政府的隐性债务,且出现融资平台基层化倾向。这种隐性债务导致地方政府还债压力大,发行债券缺乏有效规划及监管,债务举债主体多元化从而无法有效监管。市政债在美国发展非常完善,其与中国的地方债在持有者成分、发行模式、债券保障方面有很大差异。结合中国实际,文中从发行主体、投资者主体及市政债种类的选择三方面构建了中国市政债的模式选择。     

地方政府投融资改革亟待破题

新《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）将于2015年1月1日起施行,这意味着财税体制改革和预算管理制度改革正在提速。新《预算法》为地方政府市场化融资带来了哪些机遇和挑战,引起了各界的广泛关注。此次中央经济工作会议也提出要“把改革创新贯穿于经济社会发展各个领域”,提出“着力防控债务风险。要把控制和化解地方政府性债务风险作为经济工作的重要任务”。     

逐步将地方政府债务收支纳入预算管理研究

一、地方政府债务纳入预算管理势在必行 加强地方债务管理,防范财政风险,根本是要将地方政府举债活动范围和活动方式置于法律框架之内,既要控制地方政府过度举债的风险,又要防止对地方政府行为过度约束而阻碍社会经济的发展。因此,将地方政府债务分类纳入财政预算管理,有利于不断完善地方财政预算体系,加快中央与地方财税体制改革,建立地方人大对政府负债融资的制衡机制,增强地方政府负债的透明度。     

地方债务置换过程中存在三大问题应关注——以秦晋豫三省四市调查为例

根据新《预算法》和《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》(国发〔2014〕43号)的有关要求,2016年将继续发行地方政府债券置换存量债务,保障在建项目融资和资金链不断裂,降低地方利息负担,化解债务风险和地方政府支出压力,为地方腾出一部分资金用于加大其它支出创造条件。调查发现,地方债务置换过程中存在银行积极性低,信息披露不完整,置换活动动静管理不对应、资金配置时差不合理等问题,影响置换效果应予关注。     

云南省曲靖市地方政府融资平台转型研究——基于国发43号文的债务新视角

地方政府融资平台为地方经济发展、基础设施建设、城市居民生活水平等方面发挥了巨大作用,但是我们也看到融资平台数量成成爆炸式增长,债务规模及风险也随之加大。2013年6月30日经审计认定、2014年清理纳入地方政府的存量债务这部分可以通过发行地方政府债券化解,而大量的没有纳入地方政府债务得这部分债务以及融资平台在2014年清理后新增债务又该如何化解?本文基于国发43号及新预算法的角度研究了融资平台的现状,并提出了相应的化解债务的建议及思路。