国土空间用途管制的挑战与对策——以北京市规划实践为基础

随着生态文明体制改革的不断推进,我国土地用途管制制度逐渐向自然生态空间用途管制和国土空间用途管制制度转变.近年来,国土空间用途管制逐渐成为学术界和政府的关注焦点,其中国土空间用途管制体系构建的成果亟待剖析和总结.基于我国国土空间用途管制面临的挑战,重点梳理了国内外国土空间用途管制研究成果、北京市国土空间规划与国土空间用途管制的实践探索,最后提出了关于健全国土空间用途管制制度的几点思考和对策.     

“双碳”目标下国土空间规划编制技术与实践

实现“碳达峰、碳中和”是一场广泛而深远的系统性社会变革,国土空间是碳源和碳汇的载体,如何发挥国土空间规划的统筹作用,通过各层级国土空间差异化治理助力落实“双碳”目标,构建有利于碳达峰、碳中和的国土空间开发保护新格局,是新时代国土空间规划的重要议题。通过系统梳理国土空间规划与“双碳”战略的融合思路,以省级、市县级和片区级国土空间规划编制实践为例,提出了“全程嵌入—目标耦合—空间支撑”的技术框架和传导方式,为“五级三类”国土空间规划工作提供借鉴。     

基于控制权理论的国土空间用途管制传导机制研究——以昆明市规划实践为例

基于控制权理论,以管制事权的分配为切入点,分析了国土空间用途管制差异化的传导机制,并以昆明市空间规划实践为例,梳理总结昆明市国土空间用途管制传导机制的具体实现路径.研究发现,根据管制要素(区域)央地事权分配差异,国土空间用途管制可以划分为中央垂管型、央地协同型、地方直管型和地方主管型;不同类型的管制传导机制均由管制事权传导和管制行为传导两部分组成,具有不同的自身特征.昆明市国土空间用途管制类型以央地协同型和地方直管型为主,注重与空间规划的协调,形成了央地协同且具有地方特色的传导机制实现路径.     

论国土空间规划的资产效应

综合自然资源经济学理论、现代化空间治理要求、自然资源部门"两个统一行使"职责,判断国土空间规划具有显著的资产效应.以生态产品价值实现为媒介,分析社会主义市场经济体制下,资产效应的市场化实现机制与路径.进而从制度逻辑和技术逻辑两个维度,揭示国土空间规划发挥资产效应的机理.制度逻辑是以自然资源资产管理作为形成资产效应的前置条件,以国土空间规划制定供需匹配的空间政策作为发挥资产效应的后端保障;技术逻辑是以空间政策为接口,谋划全域长远发展的基本格局,明确国土用途管制的总体方向,为各类要素有序流动搭建空间框架.最后,提出发挥国土空间规划资产效应的技术手段:一是以市场化程度和产品生产类别优化功能分区,落实治理责任主体;二是以"生态产品生产许可线"丰富用途管制内容,激励权益主体;三是以系统耦合为导向,从区域统筹、流动调节、空间引导三个方面完善要素市场化配置方式.     

从空间蓝图走向管制规划：市级国土空间总体规划的实践和探索

国土空间规划的核心任务是明确国土空间使用用途和管制要求。作为空间治理的重要公共政策，国土空间规划在底图底数确定、“三区三线”划定、功能分区和用途分类、开发边界外基础设施落图方式、自然资源要素保护方式等方面，充分衔接市级总规定位和规划传导要求以及用地计划管理、用途管制等方面政策法规，编管结合，进行了积极的探索。为使规划能用好用管用，国土空间规划还需在底图底数精准度、“三区三线”划定合理性、主导功能分区传导土地用途、入库成果适宜深度等方面进行深入研究，优化完善相关技术规则，提升国土空间规划的管制作用，提高国土空间规划的空间治理能力。     

新时期国土空间用途管制制度体系构建的几点建议

我国用途管制概念呈现出自然资源要素用途管制和国土空间用途管制两个阶段的演进。新时期国土空间用途管制特征变化主要表现在机构改革后统一的管制、全域全类型全口径的管制、分区分类分级的精准化管制以及全流程全生命周期管制。新时期完善国土空间用途管制体系的建议包括四个方面:强化国土空间规划基础、强化自然生态空间管制规则协同、强化农业空间与城镇空间内部用途转化、强化国土空间一张图建设。     

县级国土空间规划中“三区三线”划定研究——以延川县为例

在县域层面开展"双评价"、科学划定"三区三线"是县级国土空间总体规划的关键内容之一,也是实现全域、全要素空间管制的重要手段。首先结合县级层面空间规划的编制现实与相关研究,对当前"三区三线"划定在如何对待既有法定规划成果、如何看待划定的先后次序、如何实施评价的技术方法三个方面的问题进行了深入思考。在此基础上,提出了县级国土空间规划中"三区三线"划定的基本思路,即:应在充分尊重既有法定规划成果的基础上,因地制宜地构建国土空间开发适宜性评价指标体系,先结合生态保护重要性评价划定生态空间,再结合城镇建设适宜性评价与城镇建设承载能力评价、农业生产适宜性评价与农业生产承载能力评价协调划定城镇空间与农业空间,最后对上述划定的各类空间管制分区、既有法定控制线进行协调,从而形成县级国土空间规划中的"三区三线"。并以延川县为例开展实证研究,以期为县级国土空间规划中"三区三线"的划定提供参考。     

论生态文明时代国土空间规划理论体系

我国国土空间规划正经历深刻变革,中共"十八大"以来,国土空间规划逐步成为践行生态文明的重要工具.以生态文明为基点,从国土空间规划的价值取向理论、国土空间规划空间理论、国土空间规划程序性理论、国土空间规划四"部门"治理理论四方面来建构生态文明时代国土空间规划理论体系.提出:(1)生态文明时代国土空间规划的基本价值取向包含生态文明、以人民为中心及公平正义,这就要求国土空间规划以实现美丽中国为目标,以既能满足对自然资源干扰最小、对生态环境最友好,又能公平地满足人民日益增长的美好生活需要为基准.(2)国土空间规划的对象是人与自然的耦合系统,国土空间规划的本质是对人与自然的活动在时空上的统筹优化安排.(3)国土空间规划是扩大实质性民主、践行生态文明的过程.(4)国土空间规划要构建"自然—政府—市场—社会"四"部门"相互促进、互补、嵌套的治理体系.     

加快推进国土空间规划实施和自然资源综合治理的构想

一、支撑国土空间规划的科技创新行动(一)加快建立新型国土空间规划支撑技术体系遵循“上海2035”空间规划体系,体现“两规融合,多规合一”特点,加强总规实施的政策、机制和技术方法的研究,重点突破基于自然资源管理的各层级国土空间规划编制、中近期建设和土地利用规划编制的技术方法和管理措施,以及生态保护红线、永久基本农田保护红线、城市开发边界和文化保护控制线等“四条控制线”、战略预留区等实施政策和配套技术,建立“实时监测一实施评估一动态维护”的规划全过程管理机制,形成全球城市目标下的国土空间规划技术体系。开展上海市国土空间优化开发理论与技术方法研究,重点突破自然生态空间用途管制、农林水复合利用、地下空间开发复合利用、陆海统筹等关键技术,建立适宜本市的国土空间用途管制支撑体系,全面提升上海国土空间治理能力。     

我国空间规划的回顾与反思

建立空间规划体系是我国生态文明体制改革的重要组成部分,住房和城乡建设部在宁夏进行的"三规合一"和空间规划试点,为探索我国空间规划体系迈出了重要一步。但目前建立的县(市)域空间规划编制技术需要在以下三方面进行完善:第一,空间规划区划体系。目前,"三区、三线"空间区划体系在省域空间范围较好地发挥了宏观调控与引导作用,但是很难实现县(市)全域空间用途管制的目标,有必要在"三区、三线"的基础上进行更细化的功能区划,为实现基于土地产权地块的全域空间用途管制奠定基础。第二,空间规划"一张图"。目前,空间规划"一张图"是以国土部门土地利用规划图斑为基础,使得其缺乏弹性与科学性,需要在中观层次上以生态环境保护与开发功能区划体系为主体来编制空间规划"一张图"。第三,空间规划"双评价"技术。"双评价"技术对地方环境承载力和空间适宜性宏观态势判断较为准确,但要准确识别空间开发适宜性区域的操作性较差,因此,除了理性的规划技术过程外,不仅要强化空间资源与环境信息系统的建设,而且要强化不同层级政府、不同政府部门及多元利益主体之间的沟通协调,逐步建立起自下而上空间规划编制过程。