宅基地“三权分置”之法教义学分析——基于试点地区改革模式研究

《乡村振兴战略规划》提出宅基地"三权分置"改革,但尚未明确"三权"的权利结构及内涵。宅基地"三权分置"的法理研究应当从法教义学的视角,以试点地区的改革模式为分析的逻辑起点,通过总结试点模式,宅基地的债权性流转、物权性流转以及农民自身持有宅基地的三种情形为宅基地"三权分置"的应有之义,同时增设宅基地资格权和宅基地租赁使用权以期合理诠释宅基地"三权分置"的权利结构。相关制度设计应着力完善各权利的权属性质及权利内容,从而促进宅基地"三权分置"改革。     

“三权分置”下农村宅基地流转的路径选择与规则建构

农村宅基地流转是实现宅基地“三权分置”的重要内容,其路径选择与规则建构对于宅基地“三权分置”的有效实现具有重要意义和价值。宅基地的“保障功能”和“福利性”决定了农村宅基地权利不能单独流转,“房地分离”理论不符合房屋与土地的天然附合,“房地一体”的天然属性决定了房地权利必然一并流转,房带动地流转成为“三权分置”下宅基地流转的路径选择。宅基地使用权在该流转中是一种由《民法典》宅基地使用权分化出来的以使用和收益为内容的用益物权,其应当是有偿、有期限的,类似于“土地经营权”的用益物权。文章以浙江省象山县宅基地改革实践为基础,明确“确权是基础、赋能是核心、机制是关键、保障为根本”的理念,并以此为基础对农民宅基地流转进行规则建构和机制完善。     

宅基地“三权分置”：从产权配置目标到立法实现

研究目的:将中央文件、经济学界和实践探索中对宅基地"三权分置"的经济学表达转换为法学表达,为此项改革的立法"落实"提供支撑。研究方法:理论研究。研究结果:宅基地"三权分置"的政策目标是盘活闲置宅基地和农房,在产权配置上意欲通过"半流转、权利强"的宅基地流转方式实现,在经济学阐释和实践探索中以"转让一定年限宅基地使用权"为表达方式,经法学解构后应表达为"次级用益物权创设";在法学表达上应将宅基地"三权分置"界定为农户在不退出宅基地使用权的基础上创设并让渡宅基地"子权利"的流转方式,具体包括农户出租宅基地和以权利派生方式让渡"次级宅基地使用权"两种途径;农户享有的宅基地使用权的形式完整性和名称在"三权分置"后仍维持不变,不适宜也不需要以"宅基地资格权"来命名"三权分置"后农户享有的剩余权利。研究结论:宅基地"三权分置"在立法上的权利结构和名称应表达为"农民集体享有宅基地所有权""农户享有宅基地使用权""社会主体享有宅基地租赁权或宅基地经营权(次级宅基地使用权)"。     

宅基地“三权分置”的法律表达

研究目的:探讨宅基地"三权分置"改革的法律表达与法律构建。研究方法:文献资料分析、综合分析法。研究结果:宅基地"三权分置"是中国农村发展到特定历史阶段后宅基地权利体系的新变革,政策层面与法律层面含义的不同彰显了形式理性与实质理性的对立统一;法律含义和法律结构依赖于分置模式的选择,总体上形成"宅基地所有权—宅基地使用权—宅基地利用权"的权利架构。研究结论:"三权分置"的关键是宅基地利用权的法律构建,焦点是资格权的法律翻译,需要在法律上设计出既满足法律形式理性之要求,又契合当下中国之实质理性的宅基地"三权分置"。     

宅基地“三权分置”:一个引入配给权的分析框架

宅基地"三权分置"是指将宅基地取得资格从使用权中分离出来单独设立配给权,形成宅基地所有权、配给权和使用权的"三权分置"。宅基地"三权分置"是夯实宅基地居住保障功能并逐步实现宅基地财产收益功能的有效途径。推进宅基地"三权分置"应以"夯实宅基地保障功能、增加农民财产性收益、提高资源配置效率"为目标,以"落实所有权、稳定配给权、放活使用权"为实施路径,逐步理顺权利边界和"三权"相互关系,充分发挥"三权"各自功能和整体效用:(1)落实所有权,增强所有权主体自治权利;(2)稳定配给权,夯实农户住房保障基础;(3)放活使用权,显化宅基地财产权收益。     

宅基地“三权分置”的逻辑起点、政策要义及入法路径

研究目的:厘清宅基地"三权分置"改革的逻辑起点及政策要义,并探索其入法路径。研究方法:文义解释、结构解释和原意解释。研究结果:宅基地"三权分置"改革的新思路是针对"两权分离"架构下宅基地改革无法破解宅基地使用权的身份性"架空"其物权性这一突出问题提出的,它以既要坚持宅基地制度的农村住房保障功能,又要让宅基地活起来为改革目标,以打破现行宅基地使用权既是身份性居住保障权又是物权性财产权"两权复合"的结构为改革突破口,以宅基地资格权独立成权并承载农民居住保障功能、现行宅基地使用权转型纯化为典型用益物权并承载资产功能为主要改革内容。研究结论:宅基地"三权分置"入法,首先应在《民法总则》列举的民事权利类型这个坐标系中对宅基地"三权"分别进行定性,确定其各自所归属的权利类型,在此基础上,将宅基地"三权分置"的制度创新成果联接融入相应的民事权利制度体系中。     

声音

正在坚持和巩固"本集体成员集体所有"的基础上,也应当顺应城乡人口双向流动的大趋势,按照放活承包地经营权和宅基地使用权的方向,重构集体土地产权的权利体系,有序扩大权利体系的开放性,让出村的人能放心地走、进村的人能顺畅地来。对承包地而言,就是要完善所有权、承包权、经营权"三权分置"制度,在依法保护集体土地所有权和农户承包权前提下,平等保护土地经营权。对宅基地而言,就是要探索所有权、资格权、使用权"三权分置",落实宅基地     

“三权分置”——农村宅基地制度的重大创新

正2018年中央一号文件提出,完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权"三权分置",落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权。深刻理解"三权分置"的重大意义,正确诠释"三权分置"的法理基础,加快探索"三权分置"的实现形式,是深化农村宅基地制度改革面临的重大理论和实践课题。     

农村宅基地制度改革的理论逻辑与深化路径——基于农民权益的分析视角

让农民受益是宅基地制度改革的出发点和落脚点。本文基于农民权益变化视角审视宅基地制度70年变迁历程发现,自“两权分离”后宅基地制度表现出“房地分离、差别赋权、产权管制”的特征,即同一时期宅基地与农房的限定性赋权并不同步,国家逐渐加强对宅基地及农房的产权与权能管制,农民宅基地权益在产权管制中受到损害。乡村振兴背景下,宅基地制度改革的基本趋向是放松产权管制与还权赋能,改革的逻辑思路是以维护国家公益(保障居住功能)为基点,以发展农民私益(显化财产功能)为驱动力,以“三权分置”产权结构重塑为总统领,积极探索深化改革。宅基地“三权分置”本质上是宅基地权利体系的重构过程,即通过三权的重新设置发挥其独特功能和整体效能。在实践路径方面,强化集体所有权重点在于明晰权利主体,赋予完整权能;保障农户资格权首先要厘清权利性质,明确入法路径;适度放活使用权,亟需进一步放宽使用权流转范围与用途功能,实现有偿使用。     

从承包地到宅基地“三权分置”解析

正探索农村宅基地"三权分置",是继农村承包地实施"三权分置"后,中央再次对农村土地制度改革提出的新要求。2018年中央1号文件进一步提出探索农村宅基地"三权分置"要求,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权,适度放活宅基地使用权。可以认为,这是农村承包地"三权分置"改革,向农村宅基地制度改革     

宅基地三权分置的制度需求、实现形式与法律表达

研究目的:通过分析宅基地三权分置的制度需求和实现形式,揭示宅基地三权分置形成的权利结构以及权利的法律性质与法理逻辑。研究方法:法社会学和法经济学相结合的比较研究方法。研究结果:(1)受城镇化和工业化的影响,农户分化为纯农户、兼业户和非农户。纯农户对宅基地有保障性需求,非农户有财产性需求,兼业户两者兼有。宅基地两权分置满足了纯农户和兼业户的保障性需求,三权分置满足了非农户和兼业户的财产性需求。(2)三权分置的实现形式有延伸经营权、分置成员权和分置人役权等模式。延伸经营权模式和分置人役权模式较好地保护了已取得居住权益,分置成员权模式较好地保护了待取得居住权益。(3)宅基地三权分置的法律表达,需要兼顾效率与公平的制度需求,形成逻辑严谨的权利体系。在“所有权—使用权—经营权”框架的基础上,补充构建宅基地居住权和成员权等权利类型。经营权的性质为次用益物权,承担资源经济利用的社会功能;居住权的性质为人役权,承担保障农户已取得居住权益的社会功能;成员权的性质为集体成员分配请求权,承担保障农户待取得居住权益的社会功能。研究结论:宅基地三权分置响应了纯农户、兼业户和非农户在城镇化和工业化背景下对保障和财产的差异化功能需求。在“所有权—使用权—经营权”权利框架的基础上,补充构建宅基地居住权和成员权等权利类型,可以形成逻辑更为严谨的权利体系。     

农村宅基地制度:从管制、赋权到盘活

宅基地居住保障功能是农村宅基地制度改革的底线,宅基地财产功能的发挥也是以满足居住保障功能为前提而展开,宅基地"三权"分置为此提供了相应的制度空间。宅基地资格权的永续保有决定了宅基地使用权的身份属性不能破除,宅基地的市场化路径依赖于宅基地使用权的利用权的市场化。既定的房地一体原则在"三权"分置之下,可被解释为房屋所有权与其占有范围内的宅基地租赁权的权利主体相一致,非本集体成员或城镇居民仅取得房屋所有权与宅基地租赁权,并不享有宅基地使用权。相应地,宅基地使用权抵押权实现之时,非本集体成员或城镇居民作为受让人也仅取得宅基地租赁权,农民住房财产权继承之时,亦应作同一解释。宅基地的用途和规划管制应予坚持,但"一户一宅"政策在不同地区有不同的实现途径,宅基地审批程序应予简化。     

论宅基地“三权分置”的权属特征及目标指向——兼与承包地“三权分置”比较

为深化对宅基地"三权分置"的理解和认知,本文对宅基地和承包地"三权分置"进行了对比分析,并重点探讨了两类三权权属特征和目标指向的异同。研究发现:(1)宅基地三权和承包地三权在所有权强度、资格权或承包权的法定期限、使用权和经营权的残缺度方面有显著差异。(2)两类"三权分置"均致力于提升农户收入和便利农村劳动力流动,但在乡村和城市两个维度有较大差异。乡村维度,宅基地"三权分置"更多服务于乡村振兴,而承包地"三权分置"更加聚焦农业产业的升级转型。城镇维度,宅基地"三权分置"还担负起探索多元主体供应、推动建设租购并举的住房体系的社会责任,而这一点是承包地"三权分置"所不具备的。基于此,本文得出宅基地三权和承包地三权有相似也有差异,需要进一步辨析两类"三权分置",以更好地释放宅基地制度变革效应的结论与启示。     

农村宅基地资格权实现方式浅议

正2018年中央一号文件提出,完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权"三权分置",落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权。宅基地的身份属性和居住保障属性落实到新设的宅基地资格权上,资格权成为"三权分置"逻辑关系和有效运行的关键纽带。因此,探索宅基地资格权的实现方式,对深入和系统研究宅基地"三权分置"具有重要理论和现实意义。     

浙江桐庐:释放宅基地制度改革政策红利

正探索宅基地所有权、资格权、使用权"三权分置",落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权,适度放活宅基地使用权,是一项重大理论和实践创新,也给农村宅基地制度改革指明了方向。围绕宅基地"三权分置",浙江省桐庐县以当地实际情况和农民真实意愿为基础,采取多种模式有效盘活,使农民收益增加,土地利用效益提升。落实村集体的宅基地所有权收回废弃宅基地。在积极开展旧村改造、"三改一拆"、新农村建设过程中,及时     

乡村振兴背景下宅基地“三权分置”的功能检视与 实现路径

研究目的:明确农村宅基地"三权分置"制度功能与乡村振兴战略总要求之间的内在联系,探究宅基地"三权分置"制度功能的实现方式。研究方法:通过政策文本分析和学理阐释,归纳宅基地"三权分置"的一般政策目标,运用法经济学分析方法揭示其政策目标的实现困境;运用规范研究方法,在乡村振兴背景下重新定位宅基地"三权分置"的制度功能。研究结果:乡村振兴战略下宅基地"三权分置"的政策功能,在于通过提高农村宅基地的综合利用效益,促进乡村产业发展。研究结论:在宅基地综合利用中应当以保障农民的居住权和收益权为前提,充分发挥农民集体对宅基地所有权的落实和行使,同时必须通过物权化方式保护社会主体的宅基地使用权。     

宅基地三权分置的内涵、障碍和出路

中央提出探索宅基地"三权分置",将宅基地"三权分置"作为需要重点研究的重大理论和实践问题。文章认为宅基地资格权应是从属于集体经济组织成员权的身份性请求权,不能予以不动产登记。将宅基地使用权分置为包含资格权与不含资格权的设计,既不符合法律规定和基本法理,又增加了制度的认知和执行成本。各个试点地区的做法也不一致,进展缓慢,与此有关。结合《民法典》等规定,不必拘泥于原始的文本表述,可从"所有权、使用权、租赁权"和"所有权、使用权、居住权"的角度,探索宅基地"三权分置"的新思路,放活宅基地和农民房屋使用权。     

小农背景下农村宅基地制度改革与"三权分置"探索研究

农村宅基地问题是我国农村普遍存在的民生问题,基于小农背景下的农村宅基地问题,表现为宅基地闲置与紧张并存,实际是农村宅基地权属不清、权益不明的问题。解决小农背景下的农村宅基地问题,需构建大农环境,深入改革现行农村宅基地管理制度,界清农村宅基地的"三权分置",通过改革把农村宅基地属于农民的权利还给农民,理顺农村宅基地的管理和收益分配机制。     

基于演化与设计融合理念的宅基地制度改革研究

宅基地制度是实施乡村振兴战略的重要基石。目前,"三权分置"作为宅基地制度改革的主流思路,存在三方面的局限性:一是"三权分置"的内涵及权利关系不清,二是不能有效解决农民进城失败返乡问题,三是不能很好满足乡村振兴战略用地需求。宅基地发展权制度是在中国独特的央地关系与发展模式约束下,在"双保"矛盾和"三农"问题的挤压下,在地方政府的主导下,通过不断创新和渐进演化形成的,兼容了宅基地稳定与效率、保障与财产的功能,能够适应不同类型乡村的发展需要,具有典型的内生演化特征。深化宅基地制度改革,应当实现内生演化与人为设计的融合,在推进宅基地"三权分置"改革的同时,协同建构起宅基地发展权制度,增强改革的系统性与集成效应。     

宅基地三权分置:法理思辨、基础澄清与制度安排——以《德清办法》为样本再分析

资格权、使用权内涵与性质的界定,是宅基地三权分置制度安排的前提。以《德清办法》为样本,相较于最先受让权,收回权对农户权益的保障更为充分。将宅基地使用权转换为集体建设用地使用权或其下位概念的入市路径缺乏可操作性,由"所有权-最、优先受让权-不动产用益物权"构成的宅基地三权分置制度弱势较为明显。宅基地三权分置制度改革,以初始分配阶段贯穿一户一宅、宅基地分配请求权非一次性权利以及货币与实物对住房权的双重保障为前提。宅基地资格权因成员权的存在而存在,因成员权的消灭而消灭。宅基地使用权的转让,可以借鉴德国分时段设立用益物权制度,对宅基地资格权人与第三人共享宅基地使用权的现象作为解读,以此构成宅基地"所有权-资格权-使用权"三权分置模式。