统一行使国土空间用途管制的思考

统一行使所有国土空间用途管制职责是自然资源部门的重要使命,但如何"统一行使"还未真正破题。本文基于实践认知,提出了对"统一行使"内涵的理解,探讨了国土空间用途管制的定位,总结了当前面临的主要问题,从加快建立国土空间用途管制体系、部署开展国土空间用途管制试点、深化用地与规划审批制度改革、择机出台国土空间用途管制办法等方面进行了思考。     

用途管制的扩展：从土地到国土空间

正核心提示新组建的自然资源部被赋予统一行使所有国土空间用途管制职责,对于打破部门壁垒,构建覆盖全域、全类型国土空间用途管制制度提供了重大契机。在系统分析现行的土地用途管制制度的基础上,本文就机构改革背景下国土空间用途管制制度的建设与完善提出了建议。     

国土空间规划功能定位与实施分析

正党的十九大报告强调,"统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责""像对待生命一样对待生态环境,统筹山水林田湖草系统治理"。如何从规划融合的角度,夯实统一实施国土空间用途管制和生态保护修复的工作基础,值得深思。笔者选择国土规划、主体功能区规划、土地利用总体规划和土地整治规划等4个与国土空间用途管制、生态保护修复紧密关联的规划,对各规划的功能定位、管控目标、实施保障等进行对比分析,进而提出空间规划体系改     

“美丽国土与资源经济”专题征文

正十九大报告提出,设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构;统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。姜大明部长在2018年1月15日召开的全国国土资源工作会议上提出,新时代国土资源工作总体目标是"加快建设安全、绿色、高效、法治、和谐的美丽国土"。     

自然生态空间的边界划定方法

正2017年,国务院将健全国土空间用途管制制度、开展自然生态空间用途管制试点列为经济体制改革的重点工作。按此部署,国土资源部印发实施了《自然生态空间用途管制办法(试行)》以及《自然生态空间用途管制试点方案》,提出生态空间的概念、管控措施和保障措施等,并在福建、江西、贵州等6省选择省、市、县三级开展调查评价、划定保护范围等试点工作,旨在形成自然生态空间界限划定方法,以及提出相应的     

统筹自然资源资产管理和自然生态监管体制改革

<正>习近平总书记在党的十九大报告中指出,"改革生态环境监管体制。加强对生态文明建设的总体设计和组织领导,设立国有自然资源资产管理和自然生态监管机构,完善生态环境管理制度,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责"。这意味着,生态文明体制改革必将提速,当务之急是推进生态环境监管体制改革,部门职能及相互关系有待深入研究。     

国土空间用途管制的演进历程、发展趋势与政策创新

研究目的:探究国土空间用途管制的历史沿革、发展趋势与政策创新。研究方法:文献分析法和比较分析法。研究结果:(1)国土空间用途管制的发展大致经历了4个阶段,即土地用途管制阶段、生态要素用途管制阶段、自然生态空间用途管制阶段、国土空间用途管制阶段;(2)国土空间用途管制的发展趋势主要包括:与行政体制改革的相契合、与国土空间规划相契合、与各类空间政策相契合、与信息融合相契合;(3)国土空间用途管制的实施机制要综合运用行政手段、经济手段、法律手段和技术手段,考虑不同层级政府的分工、不同部门的分工,建立指标+空间+清单的管理模式;创新生态产品价值的实现机制,完善生态补偿政策,探索建立可交易发展权的政策设计;(4)高度重视法律法规在空间用途管制中的作用,强化依法管制、依法治国、高效治理等要求,并做好国土空间用途管制的技术支撑。研究结论:从提高制度协同配合效率角度审视国土空间用途管制;把握国土空间用途管制中的机构改革、技术调整、空间规划和政策延续等关键内容;综合运用经济、行政、法律、技术等手段,共同提高国土空间用途管制水平。     

自然生态空间用途管制理论分析及管制策略研究

研究目的:深入探讨自然生态空间用途管制作用机理及管制策略,助力完善国土空间用途管制制度。研究方法:文献分析法、归纳演绎法。研究结果:(1)模型能够较好反映自然生态空间与城镇空间和农业空间的联动效应;(2)阐明了自然生态空间用途管制行为主体、空间利用行为主体、空间利用行为以及用途管制客体之间的关系及管制作用机理;(3)明确"生态底线"导向的直接用途管制与"精明增长"导向的间接用途管制方式并行的管制策略。研究结论:建议完善国土空间规划体系,建立自然生态空间管制实施机制,加强自然生态空间用途管制要与其他自然资源管理改革制度的统一设计,强化实施自然生态空间管控质量监测评估。     

鹤壁市自然生态空间用途管制探索与思考

自然生态空间是人类赖以生存的物质基础和空间载体,推进自然生态空间用途管制,是健全国土空间用途管制制度的重要内容,是构建国土空间开发保护制度、提高国土空间治理能力、推进生态文明建设的重要手段。在总结鹤壁市自然生态空间用途管制试点工作成效的基础上,重点分析了实践探索中遇到的各类保护区交叉重叠、用途管制审批和执行缺乏法定依据、统筹保护与发展关系难度较大、自然生态空间补偿机制缺失、信息平台之间缺乏横向联通和信息共享等问题,进而结合国家机构改革和生态文明建设要求,提出明确保护区边界并进行确权登记、加快国土空间规划编制和实施、健全自然生态空间保护法律机制、统筹生态空间保护的刚性和弹性管理、建立多元化的生态补偿机制、建立成果信息共享机制等一系列针对性建议,以期为全国层面自然生态空间用途管制乃至全域国土空间用途管制工作提供有益参考。     

2019年土地科学研究重点进展评述及2020年展望 ——土地资源利用与空间规划分报告

研究目的:总结2019年国内外土地资源利用与空间规划方面的研究进展,展望2020年国内研究趋势.研究方法:文献调查法.研究结果:2019年国内研究主要集中在土地资源的自然与生态属性、低碳土地利用、土地利用转型、自然生态空间用途管制制度、智慧型空间规划、国土空间规划体系等方面;国外研究侧重于土地资源配置、土地质量、土地利用变化、土地规划的公众参与技术与生态影响等方面.研究结论:2019年土地资源利用与空间规划在自然资源资产、国土空间用途管制、国土空间规划、土地资源资产核算、土地生态系统服务价值评价和土地利用转型潜力评价等基础理论和实践研究方面取得了一定进展.2020年及未来将重点关注自然资源优化配置、土地利用转型、自然资源资产、资源集约利用、国土空间用途管制、自然生态空间管制、国土空间规划编制技术、村庄规划等研究方向.     

生态用地的法制化——基于土地用途管制制度演进的视角

研究目的:研究生态用地是否应成为法律意义上的土地用途,提出相应的土地用途管制制度设计思路。研究方法:法律解释分析,立法学分析。研究结果:生态用地应成为法律意义上的土地用途;在静态区分方面生态用地应与农用地、建设用地、未利用地呈并列关系,生态用地分类的决定性依据为土地资源之社会功能而非自然属性;在动态约束方面土地用途管制制度应针对生态用地承受的市场失灵趋势具备动态适应性,能够抑制生态用地流失或侵占其他土地用途类型。研究结论:《土地管理法》应作出相应的稳健更新,在此过程中应借鉴生态价值定量评估、生态补偿核算方面的技术和自然生态空间管制试点成果,确保法律对生态用地进行有效的静态区分和动态约束,并确保法律在更新过程中得到及时优化。     

论土地生态经济学与国土空间用途管制——兼论王万茂教授《土地生态经济学》的学科贡献

研究目的:论述土地生态经济学理论及其在国土空间用途管制中的应用。研究方法:理论分析及文献研究法。研究结果:阐述了土地生态经济学的学科发展及其对土地学科的贡献,并基于土地生态经济学理论分析了国土空间用途管制的有效性、着力点和系统性特征,从合理配置土地资源、持续增殖土地价值、创建且发展有序的人地关系格局、构筑并保持土地生态经济良性循环等方面提出了创新国土空间用途管制的实施路径。研究结论:国土空间用途管制是土地生态经济系统有序运行的基础,而土地生态经济学是国土空间用途管制的理论支撑。     

建立统一的自然资源系统分类体系

正核心提示国家组建自然资源部,统一行使全民所有自然资源资产所有者职责,统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责。必须整合此前分部门管理时形成的相互交叉、重复的自然资源部门分类体系,建立利于统一行使管理职责的自然资源系统分类体系;而地理信息技术的快速发展,也为这种统一提供了可能。因此,应按照"不重不漏"原则,尽快建立一个符合要求的自然资源分类体系。     

完善国土空间用途管制制度的再思考

国土空间用途管制是自然资源部"两统一"职责的重要组成部分,是科学合理利用国土空间的重要举措,是实现可持续发展和生态文明建设的重要抓手。文章在分析部分地区在探索构建国土空间用途管制制度体系面临的实际问题基础上,从全要素计划管理体系、国土空间准入许可制度、全过程国土空间开发许可制度及国土空间用途管制监管与预警机制等角度,提出具有一定操作性的政策建议。     

自然生态空间用途管制分区划定研究——以平潭岛为例

研究目的:在明确自然生态空间内涵和分类的基础上,探讨自然生态空间用途管制分区划定的逻辑框架和技术方法,提出自然生态空间分类、分级管制规则。研究方法:文献综述与GIS空间分析。研究结果:根据不同自然生态系统类型及其空间分布特征将自然生态空间类型划分为森林生态空间、草地生态空间、湿地生态空间和荒地生态空间;基于景观功能识别并按不同管控等级将自然生态空间管制类型区划分为红线区、橙线区和黄线区;同时,依据不同地块主要功能进一步确定自然生态空间用途管制分级,划定用途管制分区结果。研究结论:基于"区域主体功能—景观主导功能—地块主要功能"的自然生态空间管制分区划定逻辑框架,可为构建以功能分类、用途分区、管控分级为导向的自然生态空间用途管制体系提供理论依据和实践借鉴。     

省域国土空间用途管制的基本架构

国土空间用途管制是自然资源管理部门落实"两统一"职责的关键实施路径,也是推进实现国土空间治理体系和治理能力现代化的重要环节。省级国土空间用途管制工作是落实中央战略部署、指导市县细化国土空间管制的重要层级,统筹设置其架构尤为重要。本文在梳理国土空间用途管制现实需求及特点的基础上,对省级国土空间用途管制的内涵及基本架构进行了探讨。     

自然生态空间用途管制制度的实施问题——基于河南省鹤壁市的试点探索

正核心提示自然生态空间是人类赖以生存的物质基础和空间载体,加强自然生态空间用途管制是维护自然生态环境、健全国土空间用途管制制度的重要手段。本文梳理了鹤壁市自然生态空间用途管制试点工作思路,总结了主要做法,对下一步开展全域国土空间用途管制提出了政策建议。     

完善空间治理体系的几点思考

正党的十九大报告把推进国家治理体系和治理能力现代化作为全面深化改革的两大总目标之一。党的十九届三中全会再次明确提出党和国家机构改革是以"国家治理体系和治理能力现代化为导向"。空间治理体系作为国家治理体系的重要组成部分,同样需要积极推进改革。此次国务院机构改革,将统一行使全民所有自然资源资产所有者职责、统一行使所有国土空间用途管制和生态保护修复职责,以及空间治理体系和治理能力现代化职责赋予了新组建的自然资源部。梳理其中     

自然生态空间用途管制的“划、管、审”——以江西省高安市为例

按"基于现状、尊重规划"的思路,运用"枚举法"和"统筹协调法"研究划定了高安市自然生态空间。按分级管控与正负面清单准入管理相结合的模式,构建了自然生态空间用途管控机制,生态保护红线内禁止开发,实行正面清单准入管理,一般生态空间内限制开发,实行负面清单准入管理。构建了建设占用审批新模式,将空间准入与用途转用相衔接,提出从空间准入用地预审到建设占用审批的具体流程。完善自然生态空间用途管制的建议:统一标准,开展自然资源调查评价;针对争议图斑,允许纠错;结合实际,协调好保护与发展的关系;适应新形势,整合审批流程。     

城乡建设用地增减挂钩政策的演化特征、政策逻辑与路径选择

新时期新发展理念导向下,改进和完善城乡建设用地增减挂钩对增强国土空间治理能力、促进国土空间规划和用途管制有效实施具有重大现实意义,其改革需要建立多维度的认知与共识。我国不同时期的国家发展战略直接影响城乡建设用地增减挂钩的演化与发展,先后支撑了区域内平衡、区际间协同和共同富裕战略目标。城乡建设用地增减挂钩具有土地用途管制、财政转移支付、资源要素配置的基本特征,蕴涵了发展权、管制权和财产权三种权利的共融。在国土空间规划体系和土地用途管制制度框架下,增减挂钩政策的改进与完善应着重考虑:自平衡和节余指标流转的时间融合,完善国土空间用途管制制度体系;城市开发边界内外空间融合,撬动全域全要素高效利用和土地利用转型;市场和行政机制融合,促进国土空间治理公平与高效。