乡村振兴背景下宅基地“三权分置”的功能检视与 实现路径

研究目的:明确农村宅基地"三权分置"制度功能与乡村振兴战略总要求之间的内在联系,探究宅基地"三权分置"制度功能的实现方式。研究方法:通过政策文本分析和学理阐释,归纳宅基地"三权分置"的一般政策目标,运用法经济学分析方法揭示其政策目标的实现困境;运用规范研究方法,在乡村振兴背景下重新定位宅基地"三权分置"的制度功能。研究结果:乡村振兴战略下宅基地"三权分置"的政策功能,在于通过提高农村宅基地的综合利用效益,促进乡村产业发展。研究结论:在宅基地综合利用中应当以保障农民的居住权和收益权为前提,充分发挥农民集体对宅基地所有权的落实和行使,同时必须通过物权化方式保护社会主体的宅基地使用权。     

资源特性、配置工具与宅基地利益调整

宅基地资源特性决定宅基地配置的利益维度,产权、管制和市场工具决定宅基地利益的实现维度,宅基地利益关系取决于资源特性和配置工具的结合方式;农民集中居住、宅基地置换和"地票"交易作为宅基地使用权配置改革的不同制度安排代表,体现了不同资源特性和配置工具下的宅基地利益形成逻辑及利益格局,但这些探索只注重单一利益目标的实现。宅基地使用权配置应围绕宅基地资源特性和配置工具进行利益调整,全面认识宅基地资源特性,科学选择产权、管制和市场工具,增加配置工具与利益目标的耦合以及不同利益的竞合程度,重塑合理有序的利益格局。     

农村宅基地制度:从管制、赋权到盘活

宅基地居住保障功能是农村宅基地制度改革的底线,宅基地财产功能的发挥也是以满足居住保障功能为前提而展开,宅基地"三权"分置为此提供了相应的制度空间。宅基地资格权的永续保有决定了宅基地使用权的身份属性不能破除,宅基地的市场化路径依赖于宅基地使用权的利用权的市场化。既定的房地一体原则在"三权"分置之下,可被解释为房屋所有权与其占有范围内的宅基地租赁权的权利主体相一致,非本集体成员或城镇居民仅取得房屋所有权与宅基地租赁权,并不享有宅基地使用权。相应地,宅基地使用权抵押权实现之时,非本集体成员或城镇居民作为受让人也仅取得宅基地租赁权,农民住房财产权继承之时,亦应作同一解释。宅基地的用途和规划管制应予坚持,但"一户一宅"政策在不同地区有不同的实现途径,宅基地审批程序应予简化。     

适度放活宅基地使用权 释放宅基地流转活力

正2018年中央一号文件明确提出深化农村土地制度改革,要求"完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权‘三权分置’,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权,不得违规违法买卖宅基地,严格实行土地用途管制,严格禁止下乡利用农村宅基地建设别墅大院和私人会馆。"由此可见,宅基地制度改革作为乡村振兴战略的重要组成部分已被提上了加速改革的轨     

基于利益相关者的农村宅基地制度研究

本文以农村宅基地制度的演进历程为线索,围绕农民个体、农村集体和政府部门的利益诉求展开讨论。结果表明:我国农村宅基地制度改革中农民个体的诉求得到了回应,宅基地权能不断细化;农村集体的利益诉求得以体现,但管理集体资产的权利发挥受限;政府在改革中具有社会公共利益的维护者和"理性经济人"的双重角色。提出建立宅基地"双有偿"制度,保障农村集体和农民权益;强化农村集体权利等。     

农村宅基地制度改革探析

宅基地制度改革是一个历史难题,改革试点在推行一系列新政策后,农民增收,土地得到有效利用,但试点的宅基地制度改革中仍存在一些问题,解决这些问题能够更好地发挥宅基地对农民收入的良性作用。本文通过对比33个试点地区实施的政策,找到试点政策中存在的问题,并提出解决建议,既能丰富宅基地制度改革的相关研究,又能为改革政策的制定提供理论指引。     

农村宅基地使用制度改革研究进展及展望

我国农村宅基地使用制度改革政策虽然处于初级的探索阶段,但现有宅基地使用制度改革试点区政策对于探索农村土地使用制度改革具有重大意义。在查阅大量文献资料的基础上,文章首先对国外产权界定、市场交易、治理结构以及居民点建设进行阐释,再从我国宅基地使用制度的变迁、制度障碍及改革着力点、宅基地使用制度改革效果3个方面进行详细的归纳总结。结果发现,当前农村宅基地使用制度改革提升了农民生产效率和生活水平,缓解了宅基地闲置、一户多宅和低效利用等问题,但宅基地使用制度改革仍然以政府主导为主,缺乏考虑农民的利益诉求和保障机制。因此,我国农村宅基地使用制度改革政策还应该针对农民的实际诉求,发挥市场的主导作用,建立完善的农民利益保障机制,谨慎推进改革速度。     

城乡居民对农村宅基地制度改革的认知差异和态度偏好

本文以江苏省894份农民、农民工、市民的调查问卷为基础,分析了城乡居民对宅基地制度改革的认知差异和态度偏好。结果表明,大部分城乡居民对农村宅基地政策有所了解,支持农村宅基地制度改革;大部分城乡居民认为应该放活宅基地使用权、赋予农民宅基地财产权,认为有偿获取宅基地是改革方向,支持城市居民购买农村居民住房;近一半农民愿意有偿退出宅基地;市民对宅基地"三权分置"改革政策认知度较高,对宅基地制度改革的态度更加激进,而宅基地使用权人特别是农民工群体对宅基地改革的态度相对保守,对改革还存在一些顾虑。本文还提出了提升城乡居民认知水平、构建宅基地有偿取得和使用机制、赋予农民对宅基地更多权能、科学引导城市居民参与宅基地制度改革工作等对策建议。     

宅基地农户资格权探讨

正2018年,《中共中央国务院关于实施乡村振兴战略的意见》(以下简称"中央一号文件")提出"完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权三权分置"。宅基地"三权分置"后,如何正确把握这一新概念,如何理解其内涵和具体实现形式,成为社会关注和讨论的焦点。设立宅基地农户资格权的意义为放活宅基地使用权创造条件。现行的宅基地制度以保障农民居住权利为主,宅基地主要由本集体成员取得和利用,仅限在本集体内部转让。由此形成了宅基地所有权构成主体、取得资格主体和使     

宅基地“三权分置”的逻辑起点、政策要义及入法路径

研究目的:厘清宅基地"三权分置"改革的逻辑起点及政策要义,并探索其入法路径。研究方法:文义解释、结构解释和原意解释。研究结果:宅基地"三权分置"改革的新思路是针对"两权分离"架构下宅基地改革无法破解宅基地使用权的身份性"架空"其物权性这一突出问题提出的,它以既要坚持宅基地制度的农村住房保障功能,又要让宅基地活起来为改革目标,以打破现行宅基地使用权既是身份性居住保障权又是物权性财产权"两权复合"的结构为改革突破口,以宅基地资格权独立成权并承载农民居住保障功能、现行宅基地使用权转型纯化为典型用益物权并承载资产功能为主要改革内容。研究结论:宅基地"三权分置"入法,首先应在《民法总则》列举的民事权利类型这个坐标系中对宅基地"三权"分别进行定性,确定其各自所归属的权利类型,在此基础上,将宅基地"三权分置"的制度创新成果联接融入相应的民事权利制度体系中。     

中国农村宅基地制度演进的逻辑研究

农村宅基地是政府国土行政管理的重要对象,其管理效能高低对国土管理整体效能有很大影响。从制度演进与农民权益关系视角,分析农村宅基地管理制度演进的四个阶段以及其演进的政治和经济逻辑。研究表明:农村宅基地所有制度演进经历"私有——半私有——公有——半私有"过程;土地制度改革应在保证土地公有制前提下,明确农村宅基地可转让性,增强农民土地财产权利;农村宅基地管理应采取市场化原则来创新制度,利用市场机制配置宅基地资源。研究结果对当前和未来农村宅基地制度改革绩效评估以及农村宅基地政策改进可提供科学依据。     

农民对宅基地权利认知及影响因素研究*——以河北省新乐市为例

［目的］通过对河北省新乐市农民在宅基地权力认知及影响因素方面的分析,探究我国农村宅基地制度并提出相关建议。［方法］文章受制度功能可信度理论启发,以河北省新乐市14个行政村为调研对象,探究农民对宅基地相关权利认知情况,同时采用Spearman相关性分析研究影响农民宅基地认知的因素。［结果］调研地自发宅基地流转市场已形成,宅基地制度功能处于社会保障功能向财产功能转变的过渡阶段; 农民对宅基地所有权认知不明晰,但并不影响宅基地市场建立; 在宅基地流转中,农民更关注相互之间信任、村委会保留的记录、流转中形成的“事实产权”; 农民性别、年龄、受教育水平和家庭人口数是影响权利认知的主要因素。［结论］依据制度功能可信度理论充分考虑宅基地制度在现阶段的功能变化,因地制宜; 政府应关注农民的宅基地使用权问题,使其真正成为农民的财产; 应对农村宅基地流转中形成的事实产权逐渐正式化; 应制定年轻人就业帮扶和年长者社会保障等相关政策,避免宅基地流转影响农村社会稳定性。     

农村宅基地若干问题探讨

在我国历史上,农村宅基地从来都是农民私有的,共和国开国后,农村宅基地经历了从农民私有、农民享有宅基地所有权到宅基地归集体所有、农民享有宅基地使用权的演变。在社会主义市场经济条件下,现行农村宅基地制度日益显露出严重的弊端和矛盾,造成农村宅基地利用效率低,宅基地供需矛盾,空心村、一户多宅现象大量存在以及"小产权"房问题,并引发政府与农民、房地产开发商与农民和政府、城市居民与农民和政府的利益冲突。应着眼于农村宅基地的利用效率与公平,通过立法,将农村宅基地的所有权归还农民,变农村宅基地无偿取得为有偿取得,以提高农村宅基地的使用效率,促进农村发展和城乡一体化。     

经济结构变革、村庄转型与宅基地制度变迁——四川省泸县宅基地制度改革案例研究

通过对四川省泸县宅基地制度改革的案例研究,本文得出结论:经济结构变革与村庄转型是传统农区宅基地制度改革的内在需求,"农二代"社会和经济行为特征的变化是宅基地制度改革的主要动力。不同世代的农民与宅基地的粘度不一,代际差异决定宅基地制度改革的节奏与速度。在总结泸县宅基地制度改革试点经验的基础上,本文给出了传统农区宅基地制度改革的路径选择,即以人为单位、以成员权为基础细化宅基地取得制度和落实居住权利保障;以激励为导向、以区位为根据实行宅基地的有偿使用与退出;以县域为半径、以农民身份为依托实现村庄的有效开放与要素集聚;以闲置结余宅基地为对象实现宅基地与集体建设用地的权利平等;以村庄规模控制为前提、以规划为龙头实现村内自治的宅基地管理与使用制度改革。     

从人地关系和产业发展角度探究宅基地制度改革试点模式及对策

由于我国各地区资源禀赋、产业发展状况差异巨大,宅基地制度改革在实践中的具体做法差异明显。为全面考察宅基地制度改革的分化规律和系统总结评价宅基地制度改革成果,本文从政策环境视角构建了"人地关系—产业发展"分析框架,尝试厘清人地关系、产业发展与宅基地制度改革的互动机理。根据人地关系和产业发展两个维度提出功能统筹型、集约优先型、以地兴业型、资产激活型四种改革模式。利用2015年中央授权的15个宅基地制度改革试点地区的改革政策和实践效果进行验证分析,探究人地关系和产业发展程度对宅基地居住功能保障和财产功能显化的实际作用和影响,并在此基础上提出各类型地区深化宅基地制度改革的方向建议,强调宅基地制度改革应重视改革前的政策环境,坚持差异化的改革导向,因地制宜制定改革路径。     

宅基地“三权分置”的利益衡量与权利配置——以使用权为中心

随着城乡一体化建设的发展,城乡资源要素流动的需求对农村宅基地的居住保障提出了挑战,财产性已经成为宅基地的内生功能和农民的内在诉求。财产价值只有在自由流转中才能得以体现,然而,目前的正式制度不能为宅基地流转提供合法性支持,部分农民只能被动转向"灰色交易"市场。事实上,无论是基于宅基地价值属性,还是宅基地低效利用现状与乡村振兴的实践诉求,都倒逼我们对忽视财产价值的制度导向进行反思和重新研判。宅基地"三权分置"的政策取向是"稳中求活",其中"稳"所强调的保障性与"活"指向的财产性分别表达了资格权和使用权的权利蕴含。基于宅基地多元主体的利益衡量,应当以宅基地使用权为中心进行权利配置,包括扩大使用权主体范围、拓展使用权行使方式、设置使用权权利期限、明确使用权用途限制、平衡使用权利益分配。     

市场经济条件下农村宅基地制度的改革思考

形成于计划经济时代的农村宅基地制度的基本特征是通过限制产权流动,以实现为农村居民提供基本的生存保障功能,这一制度契合了城乡二元机构的需要。随着城乡市场经济的发展,农民对宅基地用益物权的要求不断加强,"小产权"就是农民自发争取的一种典型形式,各地试点改革的基本趋势也是朝向市场化方向前进的。改革应该在兼顾效率与公平的原则下,一方面承认并坚持它的生存保障性属性;另一方面也要重视并实现它的财产属性,让宅基地在为农民提供生存保障功能的同时兼具发展基础的功能。     

农村宅基地制度改革的理论逻辑与深化路径——基于农民权益的分析视角

让农民受益是宅基地制度改革的出发点和落脚点。本文基于农民权益变化视角审视宅基地制度70年变迁历程发现,自“两权分离”后宅基地制度表现出“房地分离、差别赋权、产权管制”的特征,即同一时期宅基地与农房的限定性赋权并不同步,国家逐渐加强对宅基地及农房的产权与权能管制,农民宅基地权益在产权管制中受到损害。乡村振兴背景下,宅基地制度改革的基本趋向是放松产权管制与还权赋能,改革的逻辑思路是以维护国家公益(保障居住功能)为基点,以发展农民私益(显化财产功能)为驱动力,以“三权分置”产权结构重塑为总统领,积极探索深化改革。宅基地“三权分置”本质上是宅基地权利体系的重构过程,即通过三权的重新设置发挥其独特功能和整体效能。在实践路径方面,强化集体所有权重点在于明晰权利主体,赋予完整权能;保障农户资格权首先要厘清权利性质,明确入法路径;适度放活使用权,亟需进一步放宽使用权流转范围与用途功能,实现有偿使用。     

奉贤区农村宅基地制度改革的实践与思考

正为贯彻落实十九大提出的实现农业农村现代化总目标,深化农村土地制度改革,深入推进乡村振兴国家战略,作为上海郊区落实乡村振兴战略主战场的奉贤区,近年来,通过盘活农村宅基地,节约集约利用土地资源,提高土地综合利用水平,推动乡村高质量发展,创造农民高品质生活,增加农民财产性收入,取得了一定成效。该区通过农民相对集中居住"政策超市"的探索,为进一步探索农村宅基地制度改革打下了基础。     

“三权分置”——农村宅基地制度的重大创新

正2018年中央一号文件提出,完善农民闲置宅基地和闲置农房政策,探索宅基地所有权、资格权、使用权"三权分置",落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权和农民房屋财产权,适度放活宅基地和农民房屋使用权。深刻理解"三权分置"的重大意义,正确诠释"三权分置"的法理基础,加快探索"三权分置"的实现形式,是深化农村宅基地制度改革面临的重大理论和实践课题。