资源型经济摆脱“资源诅咒”的财政调节机制

受资源产品价格变化和资源不可再生规律的影响,资源财政的稳定性往往较差,政府难以对经济发展进行有效的长期规划,这也是资源丰裕地区陷入"资源诅咒"的重要原因。在我国,有相当多的城市具有资源财政的特征,该文提出应借鉴国际经验,在当前资源产品价格高涨时期,建立具有预算稳定基金性质的资源基金,并对资源基金的筹集、使用和管理进行了探讨。     

资源型财政及其预算稳定基金:国际经验与启示

资源型财政指建立在以资源开发(加工、出口)为主导的经济结构基础上的政府财政,或者说当地资源性收入在政府公共收入来源中具有战略地位的财政。由于资源型财政对自然资源的依赖性强,资源产品的价格变化以及资源的不可再生性就会直接影响到政府财政的长期稳定和可持续发展。从国际经验看,设立财政(预算)稳定基金——将政府在资源盛产期或者资源产品价格上涨时期获得的一部分“超额”收入存储起来,以备资源枯竭或者资源产品价格下跌时期使用,是解决这个问题的一种有效办法。虽然我国从总体上讲不属于资源型财政,但有些地方政府财政具有明显的资源型特征,通过总结国际经验,我们可从中得到有益的启示,特别是对于目前我国解决资源型城市转型问题无疑有一定的借鉴意义。本文认为,政府财政要从建设“和谐社会”的高度重视资源型城市转型问题,主动承担其转型所需的必要成本;对新开发或处于成长期的资源型城市,可以试行设立稳定基金,以保障其财政发展的可持续性。     

几个典型的资源型财政国家(地区)的财政稳定基金:国际经验与启示

1．挪威的蛋家石油基金挪威已探明原油储量为1080亿桶,是仅次于沙特和饿罗斯的世界第三大石油输出国,石油收入在挪威政府财政收入中占有重要地位。1990年设立该基金的主要背景是,该国人口老龄化趋势上升而其石油开采量呈现下降。这既是储蓄型基金,也是稳定型基金,目的是保障政府预算长期稳定性。具体办法是将因油价上涨而形成的“额外”石油收入及预算盈余计提进入基金。挪威没有就计提基金的额度作出专门规定,而是由议会在审查政府年度预算时专门批准。资金使用方法类似于资金积累机制,政府有权向议会申请批准将资金用于短期目的(弥补预算收入下降),或者随着石油产量下降和社会支出上升,将资金用于长期的代际预算收入平衡。具体由政府(财政部)确定基金的投资方向,资产管理由中央银行负责。国家石油稳定基金十多年来的运作是成功的,通过支撑政府预算平衡缓解了其国内总需求的波动,降低了通货膨胀压力。在严格的保守主义财政政策和刺激国家经济增长的原则下,挪威政府积极运用这一基金实施反周期政策,有效调节了经常性预算收支规模。从1996年起,每年的基金收入逐步增长,包括在1998年油价不高时候。到1999年末基金总额达到260亿美元(占挪威GDP的17．7％),2003年底总额已达8600亿克朗(约合1215亿美元),最高时一年从预算中拿出的资金达到GDP的6％。2．智利的铜稳定基金智利是全球最大的铜生产国,2004年铜产量达到560万吨,占全球总产量的36％。智利出口产品中铜产晶占40％,铜出口收入是其政府预算收入的重要来源,造就了其典型的“铜财政”。智利的铜稳定基金设立于1985年,目的是稳定实际汇率及国家预算收入不受铜出口收入波动的影响。智利政府根据每年度作出的国际铜市场基准长期价格预测来确定该基金提取与使用办法。基金收入根据铜出口合同实际价格超出基准长期价格的情况计提,由政府在铜出口实际价格低干基准价格时使用。基金计提和使用的原则旨在独立于政治力量的影响,20世纪80年代末主要用于偿还外债和补贴国内油价。智利的铜稳定基金运作特点是,其规则只适用于国有铜业公司的收入,实际上是对该公司的一种额外课税。同样,基金等同于黄金外汇储备,并由中央银行管理。与挪威一样,基金的运作基于政府严格的财政政策。其基金规模变化较大,1997年最高时约合39亿美元,占GDP的5％。3．委内瑞拉的宏观经济稳定基金该基金设立于1998年,当时国际油价跌至最低水平,荩金的目的是保护经济和国家预算不受油价波动的影响。该基金是委内瑞拉政府稳定国家财政和提高国有资产(国有石油公司)管理效率计划的一个部分。其特点是基金的非集中化：基金用于平抑巾央政府、地方政府及国有石油公司本身的石油出口收入波动。基金形成办法是,三方(中央政府、地方政府和国有石油公司)任何一方获得的超过基准收入的部分计入基金。基准收入计算公式具体不同,但都以5年平均油价为基础。经国会同意后,在如下两种情况下可以动用基金：(1)石油出口收入低于基准收入；(2)基金规模超过近5年石油出口年均收入的80％。在后者情况下,中央政府有权使用基金偿还外债,地方政府有权用于资本性支出。可见该基金仅仅是为短期宏观经济稳定服务。1999年,委内瑞拉通过立法对基金进行了修订,弱化了基金作为宏观经济稳定器的作用。包括规定了很低的基准收入,超过基准收入的部分只有一半计提进入基金；根据总统决定,基金町以用千社会性支出和国家投资。基金由委内瑞拉中央银行管理,投资于外国金融资产。到2000年底,基金总额为17亿美元(其中中央政府7亿美元,地方政府4亿美元,国有石油公司6亿美元)。4．美国阿拉斯加州的阿拉斯加常设基金和宪法预算储备基金石油和天然气是美国阿拉斯加州最重要的经济基础,全州总收入的49％来自该产业。1976年设立的阿拉斯加常设基金是储蓄基金,它以后代信托基金的形式出现,目的是设立一个投资基金,以便在石油储量枯竭的时候为后代保障收入。该基金由矿物资源使用费以及阿拉斯加州获得的矿物资源费分成和转移支付等各项收入的25％形成。实际上,来自石油部门的大部分收入与州预算无关,基金的收入既不取决于油价,也不取决于预算状况。基金的本金长期投资,未经     

财政补贴、竞争能力与国有企业改革

财政约束硬化是国有企业转换机制的重要前提条件,但是经济转轨国家的实践表明,对财政约束硬化在大部分转轨国家都没有做到.尽管产权学论者和外部环境论者都给出了自己的解释,但都不说明政府为什么对硬化国有企业财政约束"知而不能为之"的原因.本文通过建立政府、国有企业和民营企业三者间动态博弈模型研究发现,政府对国有企业预算约束是"软"或"硬"不能简单的一概而论,财政对国有企业的预算是"硬"还是"软"内生于经济体制改革的进程和改革的方式选择,以及国有企业本身的竞争能力.因此,转轨国家应该考虑国有企业自身竞争能力情况,在改革不同阶段采取灵活的财政手段,保证转轨过程中全社会福利水平的提高,从而顺利推进国有企业改革的进行.     

资源型城市可持续发展的财政政策研究

资源型城市作为一种特殊的城市类型,在可持续发展中面临盘着诸多问题和矛盾:产业结构高度单一、生态环境破坏严重、城市失业问题严重、城乡二元结构突出、人才相对匮乏.解决资源型城市的问题需要国家成立专门的领导机构,计划、财政、金融等部门通力配合.就财政政策而言,短期内国家迫切需要解决的是资源型城市面临的既存的主要问题,加大对资源型城市的转移支付力度,调整资源税费、增值税等相关收入政策.同时从长效机制上,应专门针对资源型城市的特点设立预算稳定基金,将资源稳定增产期或者资源产品价高时的盈余收人以基金形式存储起来,以备在资源枯竭或者资源产品市场价低时使用,起到蓄水池的作用,以期比较好地解决资源型城市的可持续发展问题.     

中国财政资源非均衡协调配置的政策研究

在处理政府与市场的关系上,西方国家对财政资源的配置走向了古典均衡理论下的政府不干预和非均衡理论下的政府强力干预两个极端。中国在改革开放前受计划经济体制的影响,对财政资源实行了计划均衡配置体制与政策,在保证社会主义大规模建设的同时,也带来了巨大问题,成为了经济社会发展的掣肘;改革开放后到21世纪初,按照"一部分人、一部分地区先富起来"的要求,对财政资源实行了非均衡配置体制与政策,推动了经济社会的巨大发展,但也出现了贫富差距过大、财政宏观调控能力不足等社会经济问题。为此,进入21世纪,特别是以"五个统筹"的提出为标准,财政资源配置政策进入了非均衡协调时期。所以,非均衡协调应当综合运用各种科学手段,在社会经济运行的非均衡发展常态下,通过非均衡手段努力协调各种利益关系以达到均衡目标。     

“私募股权基金的基金”的差异化发展——基于政府财政资金运用研究

在后金融危机时代,随着政府财政职能的不断完善和创新以及国家财政收入持续增长,科学合理的使用国家和地方财政资金,将对提高财政资金管理水平和使用效率,促进私人资本投资活动、扩大政府资金影响力、减轻政府负担以及转变职能等方面都具有重要意义.成熟的私募股权基金市场,是政府实现其政策的重要工具之一,其中“私募股权基金的基金”(PEFOF)为政府财政投资提供了不错的选择,也是政府设立并按照市场化运作的引导基金.本文将对政府财政投资PEFOF在投资标的差异化、投资额度及使用条件差异化、投资对象与投资策略差异化、投资模式及投资区域差异化等方面进行了分析与研究,提出加快发展我国政府财政资金PEFOF的建议与对策.     

建立我国社会保障预算的设想

目前， 我国仅各项社会保障基金的收支规模就达１ ０００ 多亿元， 而这笔庞大的收支除少数地方纳入单独的财政专户管理外， 基本上由各主管部门自行管理． 为加强对社会保障资金的管理， 维护政府预算的完整性， 必须建立社会保障预算。社会保障预算应涵盖政府行使社会职能、保证经济正常运行、维护社会稳定的所有行为的资金收支， 包括政府一般税收收入安排的社会保障资金和各项社会保障基金的收支活动， 即采用“一揽子社会保障预算”模式。     

加强政府投资基金财政监管的对策探讨

近年来,我国政府投资基金快速发展,在一定程度上弥补了市场失灵,实现了财政引导、产业发展、社会资本获利、金融环境优化等多重目标。但随着基金设立数量和资金规模的日益扩大,过多过滥、交叉重复、预算管理不到位等问题日益凸显,也暴露出目前多部门监管体系存在的监管主体职责定位不清,监管政策重复、缺位和错位并存等问题。应充分发挥财政部门在政府投资基金监管中的主导作用,严控"设立关"、把握"整合关"、强调"绩效关"、统筹"协调关"、规范"退出关",既要创新监管制度、强化财政监管前置,还要加强财政部门对政府投资基金的全过程监管。     

中国预算改革论纲

作为实现经济社会成功转型和民主政治发展的重要内容和切入点,积极推进和深化预算制度改革是社会主义公共财政和民主政治建设的重大实践命题.预算作为一种以有限财政资源满足社会公共需求的政治过程,其实质在于通过预算的权力控制实现政府对公民委托责任的制度安排.当前,我国预算改革的根本目标是实现预算从政府管理功能向公民控制政府功能的根本转换,重点方向是实现预算权力结构的民主化和理性化.在历时性与共时性彼此交织、后发优势与后发劣势相互叠加以及政党-国家体制等复杂的环境下,预算改革必须紧密结合当前经济转轨的阶段性要求、既有改革的经验路径以及改革过程的约束条件,寻求指导改革的实践路径和政策举措.     

转型期国家财政对国有银行影响的实证分析

新制度经济学认为,政府是一个将外部性内部化的组织,并把财政定义为保证这一组织运行的金融手段。而政府能在制度变迁中有效发挥其稳定、协调作用是有条件的,即要求政府有强大的动员和支配社会资源的能力。从俄罗斯等国家的改革经验来看,转型时期国家财政汲取能力下降的情况是普遍的。尤其是中央财政能力的下降,大大削弱了俄罗斯政府提供公共服务、重新分配收入、     

财政资源集中与预算偏离

地方政府的经济发展追求常常伴随着突破财政预算约束的冲动.当地方政府财政资源控制和集中程度提高时,地方经济发展和突破预算约束的两方面冲动也随之增强,其重要表现就是财政支出预算偏离程度扩大.我国自改革开放以来持续进行的撤县设区改革,在优化了政府间行政管理体制的同时,也强化了地级市政府对辖区内财政资源的集中程度,由此会对地方财政预算偏离产生影响.本文基于撤县设区改革的准自然实验,实证检验了财政资源集中对地级市支出预算偏离的影响效果,发现前者对后者有显著的正向影响,而财政透明度的增加有利于抑制支出预算偏离行为.本文的研究有助于阐明地方财政体制变动对地方预算行为的影响,也有助于阐明推进省以下政府间财政关系法治化建设、建立现代预算制度的重要意义.     

美国逆周期财政工具研究及对我国的借鉴意义

通过逆周期财政工具积累财政宽余,是政府在经济周期中避免周期性财政赤字的有效办法,美国州政府在此方面拥有相对成熟的制度安排,我国如何从中吸取经验教训是非常有意义的课题。本文重点研究了美国州政府最主要的逆周期财政工具,即预算稳定基金的运行情况。并在分析我国现状的基础上,对两国逆周期工具在基金来源、储蓄规则、提取规则和法律法规等方面进行了比较分析,就如何借鉴美国经验完善我国的逆周期财政工具提出了建议。     

公共财政视角下的政府预算改革研究

随着改革进一步深化,中国政府预算改革取得了实质性的进展,政府预算框架基本形成,但与公共财政的建设要求还相距甚远。公共财政是一个政府和财政职能调整的基本思路和导向,在这种导向下,强调了财政必须改革、体现政府职能和理财系统的深刻调整。在调整的过程中,公共预算机制的建立是公共财政框架构建的核心。目前,我国财政收支的矛盾比较尖锐,只有通过深化预算管理改革,优化支出结构,合理配置资源,才能使收支矛盾得到一定的缓解,从而保障国家经济安全和社会秩序稳定。     

深化“收支两条线”管理改革的思考——基于广西环江毛南族自治县的情况

一、环江县"收支两条线"管理工作实践1.将预算外资金纳入预算管理,逐步缩小预算外资金规模。近几年,财政部门在广泛征求有关部门意见的基础上,陆续将部分预算外管理的收费基金纳入预算管理。2.实行收入收缴管理改革,扩大收入收缴改革范围。其主要内容是:在账户管理方面,由财政部门设立财政专户和财政汇缴专户,取消部门和单位的收入过渡户;     

我国的财政超收超支现状及其优化

1994年分税制改革以来,我国的财政超收和财政超支规模不断扩大。财政超收主要受税收收入的增长、保守的预算编制、一次性增收等因素的影响,因此,要控制政府的财政超收,首先要完善现行的收入编制规则,其次要进行税制结构的适度调整,最后还要控制政府的财政超支。财政超支则主要受现行《预算法》的缺陷、行政机构的不断膨胀、居高不下的"三公消费"等影响。因此,要控制政府的财政超支,首先要完善现行《预算法》,其次要建立和完善预算稳定调节基金,最后要加强对财政超支的监督。     

财政分权、土地财政与地方政府债务

在保持宏观杠杆率基本稳定的政策背景下,防范化解地方政府隐性债务风险成为我国预算管理制度改革的重点。文章基于我国2013—2019年省级面板数据,研究财政分权、土地财政与地方政府债务的关系。结果表明：地方政府越多地通过出让土地资源获得土地财政收入,就会越少地将土地资源抵押或质押,从而削弱了隐性债务的扩张,土地财政与隐性债务呈现相互替代的作用。财政分权程度越高,财政压力就越大,地方政府就越需要通过其他方式获得资金来源,从而推动了隐性债务的扩张。进一步研究发现,财政分权程度的上升,会削弱地方政府的债务偿还能力,促使地方政府以土地作为偿还地方债务的保证,削弱土地财政与地方债务的替代效应。结论丰富了财政分权、土地财政与地方政府债务影响效应的研究,为控制地方政府债务,尤其是控制地方政府隐性债务提供对策建议。     

中国土地财政研究

土地财政现象是在中国大陆特定土地管理、财税体制等制度背景下,随着工业化、城市化的加速推进而出现并发展演变。由于地方政府发展冲动、预算软约束等因素的综合影响,在土地出让收入规模急速扩张的同时,引发了土地资源粗放利用、地方政府性债务规模扩张、国有土地权益流失、房地产市场泡沫、征地拆迁矛盾冲突、粗放式经济增长方式难以转变等经济社会问题。当前,从国家发展的战略高度,研究和探索解决中国土地财政问题十分迫切、意义重大。本文通过理论分析与实地调研,考察了我国土地及土地出让制度的发展演变、地方政府的土地出让收入依赖程度、土地财政对地方经济社会发展的积极作用及面临的挑战,进而结合实际案例分析和国际相关经验,提出解决土地财政问题的总体思路,具体为:从增强经济社会可持续发展的全局和公共财政建设的要求出发,在保持地方政府财政收入流量稳定增长的基础上,立足降低和弱化当前地方政府对土地财政的依赖,坚持短期调整与长期改革相结合,综合考虑土地制度、税收制度、预算管理制度、债务管理和土地收益分配制度改革,在保持经济社会发展稳定性和可持续性的同时,有效防范和化解土地财政相关风险。文章最后在完善土地管理制度和相关财税体制、加强政府土地相关收支管理、深化相关改革等方面提出若干对策建议。     

完善我国政府预算监督的设想和建议

1.加强预算监督的组织机构建设,保证预算监督的独立和公正。目前我国预算审查和预算监督能力不强的一个重要原因就是监督机关的法律地位缺乏独立性,经费来源受制于各级政府财政,执法人员尚有很多后顾之忧。为此,建议在各级人大成立专门的预算审查委员会,通过立法,赋予该委员会拥有独立执法的权力,其直接对各级人大负责。委员会内部实行政府预算审查首长终身负责制,其任职或罢免由人代会决定。委员会的活动经费在政府预算中单独列支,并有稳定和充足的保障。     

地方政府债务纳入预算管理研究

将地方政府债务纳入财政预算,通过预算的法定性、严肃性对地方政府债务进行管理和规范,已经成为业界与学界的共识。地方政府债务的预算管理包括公共预算、附属预算和复式预算三种模式,复式预算模式下的债务管理是债务纳入预算管理的最理想状态和最终模式。应按照"三种模式"、"三步走"的渐进思路,逐步将地方政府债务纳入财政预算,最终形成涵盖公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算、政府债务预算的复式预算体系。