中国乡村治理的层级及其变迁——兼论当前乡村体制的改革

本文对我国县以下乡村治理的层级及其变迁进行历史的考察，指出传统的帝国时代，县以下也存在多级组织与管理层级，王权通过这些组织对乡村保持一定的监控。传统的乡村治理的常态既非“自治”，也非“专制”，而是实行“官督绅办”的体制。这是一种节约成本的制度安排；二十世纪以来，国家权力不断向乡村基层延伸并最终实现乡村组织与管理的国家化、行政化和官僚化。这也是一种代价高昂的方式。二十世纪末的村民自治改革中，国家才开始从乡村一定程度地退出。无论在历史上还是未来乡村体制改革及基层组织设置过程中，国家对乡村社会的资源吸取能力、社会控制能力和公共服务能力都是基本的影响因素。当前人们争论乡镇政权是否退出乡村或者是“强化”还是“弱化”过于简单化和绝对化。从历史和现实来看，乡镇政权组织是必不可少的，关键在于如何组织与功能如何改革，哪些组织和功能应强化、哪些组织和功能必须弱化。