薄弱的县乡基层财政难以承担发展农村义务教育的历史重任

一、从各级财政主体财力分配格局来看。1994年的分税制改革在调整了中央财政与地方财政在收入分享机制上的比例关系,增强了中央政府的收入与支出能力的同时,将大部分的公共支出责任,包括教育、卫生、医疗等支出留给了地方。 20世纪80年代中期确定基础教育实行地方政府负责的体制时,财政体制改革的主要内容是实行财政包干、分灶吃饭,扩大地方政府的财力,地方政府财力的增强为支持农村教育的发展提供了物质基础。而20世纪90年代中期开始实行分税制的财政体制改革,改变了中央政府与地方政府的财政收入结构,奠定了政府间财力分配关系的新框架,其基本特征是:中央财政收入占全国财政收入的比重显著提高,现在大约50%左右,标志着中央宏观调控能力有所增强。如果再加上省本级的财政收入,那么,中央和省的财政收入在整个国家的财政收入中,占有绝对支配地位,超过60%;而县乡基层政府财政收入比重现在一般为20%左右。正由于县乡财力规模相对较小,现在我国县以下财政自给率不高,在1999年县级财政自给率总体水平仅为64.97%,而大部分的县财政自给率不足50%。 尽管财政的收入分配格局有所改变,但与之相对应的教育投入的支出格局却没有得到相应的改变,依然强调了地方政府财政投入在整个基础教育中的重要性,即地方财政占大头,中央财政只占很小的比例。1996年全国教育投入2262.3亿元,其中,中央只占10.8%,地方占89.2%。到1998年,教育投入总额为2949.1亿元,中央的教育投入比重略有提高,当年为12.8%,而地方仍高达87.2%。再从国家财政性教育经费及预算内教育经费的结构看,1996年和1998年地方的教育投入比重仍高达87%～88%。 国家教育发展研究中心研究员韩民曾发表看法:“中重目前的义务教育财政体制,在经费筹措上过于依赣基层多村和农民,这是不合理的。级次较低的政府,其财力规模小,难以有效承担农村基础教育投入的职责;而级次较高的政府,其财力相对雄厚,必须适当承担农村基础教育投入的职责。”我国中央和省级政府掌握了主要财力,但基本摆脱了负担义务教育经费的责任;县乡政府财力薄弱,却承担了绝大部分义务教育经费。这种政府问财权与义务教育事权责任的不对称安排,是我国义务教育特别是农村基础教育经费短缺的重要制度原因。     

县乡财政管理体制存在的问题及改革对策选择

一、目前县乡财政管理体制存在的问题1.县乡财政体制中的事权与财权不统一。在现行分税制财政体制中存在着收入重心上移、支出重心下移的倾向。一方面,县乡财政成为各级财政集中财力的对象。从县乡财政与中央财政的关系看,县乡财政需要将75%的增值税、     

公共支出责任亟待明确

财政构建和谐社会的着力点,固然在于调整和优化支出结构,但财政管理体制决定了支出结构。据统计,我国有关预算安排的硬性文件规定,目前多达一百二十多项,所以在很大程度上支出结构并非是财政部门甚至地方政府想调整就能调整得了的。所以,进一步明确公共支出责任是完善财政政策的题中之义,也是财政建设和谐社会的突破口。按国际惯例,社会保障和救济通常由中央政府提供,教育和医疗则是中央和省级政府的责任。在公共财政制度较完善的国家,中央政府提供教育、卫生、社会保障与福利及住房与社区环境等方面的社区和社会服务的支出占绝对主导地位,这也是中央财政的主要职能、1993-1997年间,几个主要发达国家中央财政提供社会服务支出的比重都超过了50%。其中,美国为53.88%,日本为58.33%,英国为52.27%,加拿大为58.05%,澳大利亚为5849%。而我国各级政府的财政职能分配,则是越低级的政府所承担的社会公共服务职能就越沉重。世界银行在2002年的一份报告中指出“中国县乡两级政府承担了70%的预算内教育支出和55%-60%的医疗支出,地级市和县级市负责所有的失业、养老保险和救济”。国务院发展研究中心的调查表明,我国的义务教育经费78%由乡镇负担,9%左右由县(市)财政负担,省级财政负担11%,中央财政负担不足2%。这种以县乡为主的投资体制是农村义务教育困难重重的重要原因,随着全国陆续取消农业税,乡镇财政对农村基础教育经费的保障将更加吃力。在公共卫生方面,我国也存在政府支出责任下移的趋势,过去的10年,中央财政仅占卫生预算支出的2%,县乡占55%-60%。因此,在构建和谐社会过程中我们应该打破体制性障碍,在界定各级政府的事权的基础上,明确划分各级政府的支出责任。可以考虑将地方政府能有效提供的公共服务,作为地方政府的事权,中央只承担地方政府难以有效行使或不宜由地方政府行使的事务。对于涉及社会保障和公共卫生体系建设等共同事务,应明确规定各级政府应承担或分担的比例,并使之稳定和规范化。分税制改革以来,中央及省级财政的收入汲取能力不断增强,有必要采取渐进式步骤与方略,逐步承扭社会保障、义务教育和公共卫生的支出责任,以合理配置各级政府的财力,均衡地提高各级政府的公共保障能力,为构建和谐社会提供体制和财力基础。     

逐步解决土地财政问题 增强房地产调控效力

1.合理配置政府间财政关系,改善地方政府财政状况。为了改善地方财力状况,规范预算外收入,避免地方政府融资的金融风险,中央政府应合理调整中央与地方间财政关系,适当加大中央财政支出责任,完善转移支付制度,减轻地方政府负担。例如,2008年,中央财政收入     

分税制下的县财政来源分析

在我国1994年实行分税制后,中央的财政汲取能力大幅度提升,而地方政府尤其是处于行政链条末端的县乡基层政府因为财政收入大头被中央和省拿走,财力萎缩,因此财政自给率下降。为了弥补财政缺口,县乡政府努力扩大预算外收入,同时县财源结构也发生了改变,转移支付成为其主要财源,中央对地方的控制力变得更强。     

分税制下的县财政来源分析

在我国1994年实行分税制后,中央的财政汲取能力大幅度提升,而地方政府尤其是处于行政链条末端的县乡基层政府因为财政收入大头被中央和省拿走,财力萎缩,因此财政自给率下降.为了弥补财政缺口,县乡政府努力扩大预算外收入,同时县财源结构也发生了改变,转移支付成为其主要财源,中央对地方的控制力变得更强.     

税费改革与"以县为主"义务教育的财力局限性研究

农村税费改革试点是以减轻农民负担为目的的,可它却极大地影响着义务教育投入经费来源渠道、义务教育经费收入规模及义务教育投资规模和结构。税费改革使农村义务教育筹资渠道更为单一,使义务教育投资更依赖于县(市)级财政预算内资金投入,而当前的“分税制”财政体制下县级财政收入非常有限,县级财政无法承担义务教育投资与财政收支、经济同步增长的重大责任。因此,伴随着税费改革和农村经济政策改革措施的实施与落实,保障我国义务教育发展的最重要的措施应该是改革义务教育投资体制,将义务教育发展责任上移,实行以中央为主的义务教育投入新机制。     

减少财政层级之困

财政层级,只是表现形式,而需改革的体制更应注重解决实质性的问题。现行财政体制的实质问题是,财权与事权的严重脱节,财权上收与事权下放一直在进行,而财政层级的调整要力戒出现第二个“医改”式失误。分税制实行以来,中央、省级不断上收财权、事权下放是导致市、县、乡三级财政困难的最根本原因。中央、省部属企业拨离企业办社会职能等,使得基层财政更是雪上加霜;而本应由中央财政负担的教育投入,特别是中小学义务教育投入,大多由市、县、乡负担,农村中小学和贫困地区的教育更是苦不堪言。而不解决财权和事权的对等问题,不调整中央、省级财…     

增加农民收入的财政政策手段

1.完善中央、省、市、县、乡镇之间财政分配体制。(1)明确划分各级政府的事权,尤其要明确省以下各级政府(县、乡两级政府)的支出责任。(2)合理划分省以下各级政府的财权,将各级政府的事权以及与之相适应的财政支出责任和各地的收入分配格局制度化。保证各级政府(尤其是县、乡两级政府)的财政收入稳定,合理分配省、市、县、乡财政收入的各自比重,配合中央财政转移支付有效缓解县乡财政困境。(3)改革和完善农村基层财政预算体制。将乡镇财政预算纳入县级财政预算,乡镇政府负责本级预算支出管理,收入由县级政府统一拨付。中央和省级拨付的款项…     

我国义务教育经费保障"新机制"分析

农村义务教育经费保障"新机制"实施,极大地改善了我国义务教育经费政府投入不足的状况.但依靠中央加大转移支付力度增加的义务教育投入,不仅难以完全满足义务教育实际需求,且也没有从根本上改变义务教育投入分配不公的格局.实地调查还发现,义务教育事权上移在一定程度上降低了义务教育供给效率.进一步完善我国义务教育财政制度,需要上级政府采取合适的干预机制,在均等地方财力的同时,着力解决县级义务教育财政支出激励不足的问题.另外,要适当增加乡镇和村参与义务教育财政决策的机会.     

不要将财政部的奖励误读为“花钱买精简”

财政部网站日前公布《2008年中央财政对地方缓解县乡财政困难奖励和补助办法》指出,中央财政将对各地2007年县乡政府精简机构和人员给予一次性奖励。撤并1个乡镇或区公所奖励50万元;按县算账,比2006年减少财政供养人员1人奖励4000元,同时对人员增长超过全国地方平均水平的县,超     

地方财政支农投入与农业技术效率的省际差异:1995～2011年

运用参数法中的随机前沿分析法,结合我国1995—2011年的省级面板数据,选取地方财政"一般预算支出"中的"农林水事务"支出作为代理变量,分析地方财政支农投入对农业技术效率的影响,发现地方财政支农投入对于农业技术效率以及农业产出具有显著的积极作用,财政支农投入差异是我国各省市农业技术效率差异的重要根源之一。但鉴于目前我国在中央与地方的财政分配上严重倾向于中央财政,不少省市的地方财政收入很有限,财政支农投入的数量、结构、区域分布等方面都亟待调整和完善。     

消除新农村建设中财政资金投入的体制性梗阻

建设社会主义新农村,县一级是关键,保证新农村建设顺利实施必须加大财政资金的投入。但近年来我国财政支农投入不断下降,“三农”方面的资金投入严重不足,难以顺利推进新农村建设。一、中央和地方财政支农投入存在的问题(一)财政支农支出相对财政总支出及农业在国民经济中的地位来说,总量投入不足。1990年以来,我国一直存在财政支农支出占财政支出比重下降的问题,不仅中央财政如此(见表1),地方财政也是如此(见表2)。中央财政支农支出占财政总支出的比重,1991年为21·3%,2000年下降到12·7%,2004年进一步下降到10·8%。相应地,地方财政支农支…     

物业税开征需要先行解决的问题

1.地方政府的财政缺口问题。1994年的分税制财政体制改革是我国历史上财政管理体制的一项重大改革,具有里程碑意义。然而,由于中央与地方的财权与事权不对称,财权层层上缴,事权层层下放,地方政府的可支配收入减少了,而其事权范围并没有缩小,面对义务教育、地方性基础设施建设等公共商品的提供,地方政府尤其是县及县以下基层政府缺少相应的资金保障。同     

中国义务教育应该如何分权?——从分级管理到省级统筹的经济学分析

文章利用1998-2006年省级面板数据,分析了中国不同类型教育财政分权对义务教育产出的影响。研究发现:(1)中央政府与省级政府之间的教育财政分权对地区总体的义务教育产出没有显著影响,但对城镇具有显著的正面影响,而对农村则具有显著的负面影响;(2)省级政府与省级以下政府之间的教育财政分权对城镇和农村的义务教育产出都具有显著的负面影响;(3)教育经费投入对城镇的义务教育产出没有显著影响,但对农村具有显著的正面影响。文章指出,应加大中央财政对农村义务教育的投入力度,而向省级政府集权则有利于提高城镇义务教育的产出效率。     

财政资源转移配置制度研究

一、对我国现行财政资源转移配置制度的分析(一)制度基础。政府间转移配置的制度基础是财政配置体制。现行转移支付制度则以1994年开始实行的分税制财政体制为制度基础。财政体制是在事权划分基础上对各级政府的财政财力范围进行划分与界定的体制安排,主要以中央财政收入占全国财政总收入的比重这个指标来衡量中央与地方的分权情况。同时,这个指标也以全国财政收入占GDP的比重为参照系。这两个指标的具体含义是:(1)中央财政收入占全国总收入的比重是中央调控能力的标志,经验数值一般在60%左右为宜。如果这个数值过低,表明中央对地方缺乏调…     

农村税费改革中存在的问题及对策

农村税费改革后,农民的负担减轻了,但税费改革中新出现的一些问题严重影响了税费改革的进程和效果。我国农村税费改革存在着城乡之间、城区与非城区农民之间负担不均衡、农村义务教育投入严重不足、村级经费短缺等亟待解决的问题。为此,应采取加大农村政府机构改革的步伐和力度、加大对农村义务教育的投入、加大中央和省级两级财政转移支付力度等措施,进一步完善农村税费改革。     

论政府间财政分配制度的改革方案——以增值税为机动平衡工具

中国以中央财政收入占总财政收入的60%为改革目标,导致中央与地方财政分配的经常性调整,这不利于政府间财政关系的稳定和经济持续发展.应该借增值税转型为契机,对政府间财政分配关系进行改革.改革方案的基本内容为:以中央财政收入占总财政收入的30%为基本目标,以增值税平衡基金为地区间横向财政平衡工具,成立政府间财政关系协调委员会,以协调财政平衡基金的使用.     

分税制财政体制下我国地方税收入不足问题研究

在我国分税制财政体制下,集权化的收入分配模式在支出分权化的趋势下导致地方缺乏稳定的税收收入,可能造成地方财政困难。为解决这一问题,我国应推进政府间财政职能配置的明晰化、法制化,构建地方企业所得税作为省级政府的主体税种,选择城乡维护建设税和房地产税作为县乡财政主体税种。总之,应以财政均等化为目标进一步完善转移支付制度。     

加大农村人力资本投资,实现农民增收的对策建议

1.加大政府对农村基础教育的投入力度。据国务院发展研究中心的调查,目前全国义务教育总投入中,乡镇负担78%,县财政负担9%,省市负担11%,而中央财政只负担2%左右。而事实上由乡镇所负担的部分主要来自农民每年所缴纳的教育附加,农民自己负担了基础教育经费的大部分,这对大多数的农村家庭来说是沉重的负担。且我国长期实行向城镇倾斜的教育投资政策,农村基础教育严重滞后,导致农村劳动力文化等各方面素质低下。所以应借助政府、地方、社会等各种力量,借助“希望工程”等加强基础教育设施建设。增加农村教育投入,要建立合理的农村教育投资体系…