自然生态空间用途管制理论分析及管制策略研究

研究目的:深入探讨自然生态空间用途管制作用机理及管制策略,助力完善国土空间用途管制制度。研究方法:文献分析法、归纳演绎法。研究结果:(1)模型能够较好反映自然生态空间与城镇空间和农业空间的联动效应;(2)阐明了自然生态空间用途管制行为主体、空间利用行为主体、空间利用行为以及用途管制客体之间的关系及管制作用机理;(3)明确"生态底线"导向的直接用途管制与"精明增长"导向的间接用途管制方式并行的管制策略。研究结论:建议完善国土空间规划体系,建立自然生态空间管制实施机制,加强自然生态空间用途管制要与其他自然资源管理改革制度的统一设计,强化实施自然生态空间管控质量监测评估。     

基于试点经验的一般生态空间认知及其用途管制框架初探

研究目的：基于自然生态空间用途管制试点成果,形成对“一般生态空间”的基本认知,通过梳理“三区三线”落地后面临的新困境,探索构建一般生态空间用途管制框架。研究方法：理论分析法和归纳演绎法。研究结果：（1）一般生态空间位于自然生态空间范围,起到生态保护红线以外“缓冲区”的作用,其结构、格局和功能表现出干预性、破碎化和复合型特征;（2）一般生态空间在“三区三线”落地实施过程中将面临管制规则粗放、模式扁平、机制僵化等新困境;（3）结合“两统一”职责,围绕“法律基础—基本原则—实施路径”三方面梳理了一般生态空间用途管制框架的构建理念,提出了面向空间关系的延展性、因时因地制宜的精细化、践行两山理论的转向式三点创新视角。研究结论：本文首次界定了国内一般生态空间的内涵,但当前“三线”之外区域的管制思路并不明朗,应通过对相关政策的动态跟踪、反馈和调整,建立更综合更立体更弹性的管控模式。     

“三区三线”为核心的统一国土空间用途管制分区

研究目的:面向国土空间规划,厘清"三区三线"与国土空间用途管制分区的逻辑关系,并提出管制分区的创新思路,推进以"三区三线"为核心的国土空间用途管制体系建设。研究方法:理论分析法和归纳演绎法。研究结果:(1)"三区三线"以"双评价"为科学基点,是整合空间类规划分区的核心举措,是用途管制的重要抓手。(2)"三线"与"三区"的区别在于,"三线"兼具"功能区"和"管制区"的双重属性,而"三区"则侧重于"功能区",因此需要在"三区"基础上,结合"三线",建立统一的国土空间用途管制分区体系。(3)以"三区三线"为核心的统一国土空间用途管制分区,首先,需要建立与空间规划体系相适应的、科学的"双评价"范式;其次,构建"适宜性"与"适应性"相结合的"三区"格局优化模型;最后,依据"划管结合"原则,综合考虑功能和管控的双重要求,提出功能区与管制区融合的分区思路。(4)分区管制策略重点回答"不能做什么" "可以做什么" "可以怎么做"等问题。研究结论:划定"三区三线"是为了建立国土空间开发和保护相协调的时空秩序,规范人类对空间开发、利用和保护的各种行为。今后在统一国土空间用途管制分区的基础上,需要不断探索和完善可落地、易管理的空间用途管控制度。     

自然生态空间用途管制的“划、管、审”——以江西省高安市为例

按"基于现状、尊重规划"的思路,运用"枚举法"和"统筹协调法"研究划定了高安市自然生态空间。按分级管控与正负面清单准入管理相结合的模式,构建了自然生态空间用途管控机制,生态保护红线内禁止开发,实行正面清单准入管理,一般生态空间内限制开发,实行负面清单准入管理。构建了建设占用审批新模式,将空间准入与用途转用相衔接,提出从空间准入用地预审到建设占用审批的具体流程。完善自然生态空间用途管制的建议:统一标准,开展自然资源调查评价;针对争议图斑,允许纠错;结合实际,协调好保护与发展的关系;适应新形势,整合审批流程。     

自然生态空间用途管制的法律制度应对

研究目的:探讨自然生态空间用途管制政策是否对现有法律制度提出了需求与挑战,寻求相应的应对路径。研究方法:文献分析法和比较分析法。研究结果:自然生态空间用途管制政策不仅具有转化为法律制度的需求,而且对现有法律制度提出了新的挑战:管制要素从生态环境转向生态空间,管制权利从旁落转向衡平,管制体系从管理转向治理。研究结论:在借鉴国外生态空间用途管制法律应对经验的基础上,提出将"自然生态空间"概念及其用途管制政策转换成具体法律制度的应对路径:(1)树立保护和改善自然生态空间的法律理念,以支撑自然生态空间用途管制法律制度的构建;(2)制定《自然生态空间用途管制法》,以保障自然生态空间用途管制相关机制的顺利运行。     

发达国家国土空间用途管制探析

文章梳理分析了美、英、日、德等国在国土空间用途管制中的做法,认为协调统一的规划体系、完善的法律保障体系、"边界+管控"的国土空间功能分区管制手段和"分区+管制"的城市空间管制手段是确保管制效果的重要因素,并归纳出不同国家在国土空间用途管制中呈现出更加注重管制效率、管制的刚性与弹性、生态和可持续发展,以及决策的科学化和民主化等特点和趋势。通过对这些国家国土空间用途管制的探析,从国土空间规划体系、机制、规则、实施等方面对我国构建更加完善的国土空间管制制度提出建议。     

“三区三线”为核心的统一国土空间用途管制分区研究

研究目的：面向国土空间规划，厘清“三区三线”与国土空间用途管制分区的逻辑关系，并提出管制分区的创新思路，推进以“三区三线”为核心的国土空间用途管制体系建设。研究方法：理论分析法和归纳演绎法。研究结果：（1）“三区三线”以“双评价”为科学基点，是整合空间类规划分区的核心举措，是用途管制的重要抓手。（2）“三线”与“三区”的区别在于，“三线”兼具“功能区”和“管制区”的双重属性，而“三区”则侧重于“功能区”，因此需要在“三区”基础上，结合“三线”，建立统一的国土空间用途管制分区体系。（3）以“三区三线”为核心的统一国土空间用途管制分区，首先，需要建立与空间规划体系相适应的、科学的“双评价”范式；其次，构建“适宜性”与“适应性”相结合的“三区”格局优化模型；最后，依据“划管结合”原则，综合考虑功能和管控的双重要求，提出功能区与管制区融合的分区思路。（4）分区管制策略重点回答“不能做什么” “可以做什么” “可以怎么做”等问题。研究结论：划定“三区三线”是为了建立国土空间开发和保护相协调的时空秩序，规范人类对空间开发、利用和保护的各种行为。今后在统一国土空间用途管制分区的基础上，需要不断探索和完善可落地、易管理的空间用途管控制度。     

自然生态空间的边界划定方法

正2017年,国务院将健全国土空间用途管制制度、开展自然生态空间用途管制试点列为经济体制改革的重点工作。按此部署,国土资源部印发实施了《自然生态空间用途管制办法(试行)》以及《自然生态空间用途管制试点方案》,提出生态空间的概念、管控措施和保障措施等,并在福建、江西、贵州等6省选择省、市、县三级开展调查评价、划定保护范围等试点工作,旨在形成自然生态空间界限划定方法,以及提出相应的     

国土空间规划视角下生态空间管制分区的理论思考

研究目的:揭示生态空间的概念内涵与认知局限,探讨面向国土空间规划的生态空间管制分区优化逻辑。研究方法:文献资料法和归纳演绎法。研究结果:(1)生态空间具有实体、功能、管理等多维属性,蕴含了生态系统服务的多样性、生态空间功能的复合性、生态服务价值的人本性三重内涵;(2)生态空间管制分区的认知存在三方面的局限,即价值取向上难以统筹要素、功能与格局,操作模式上忽略社会文化功能的权衡,实施路径上未能建构分级分类体系;(3)国土空间规划对生态空间管制分区提出了底线保障、精细治理、人本服务三个层次需求;(4)生态空间管制分区可遵循以生态功能为研判依据、生态要素为空间载体、分级分类高效管理为落脚点的理论逻辑,建构以功能权衡、要素统筹、分级分类为次序的实施路径。研究结论:深化生态空间的理论认知,厘清国土空间规划对生态空间管制分区的核心需求,优化生态空间管制分区的理论逻辑与实施路径,才能有效地支撑生态文明新时代的空间治理现代化目标。     

国土空间用途管制的演进历程、发展趋势与政策创新

研究目的:探究国土空间用途管制的历史沿革、发展趋势与政策创新。研究方法:文献分析法和比较分析法。研究结果:(1)国土空间用途管制的发展大致经历了4个阶段,即土地用途管制阶段、生态要素用途管制阶段、自然生态空间用途管制阶段、国土空间用途管制阶段;(2)国土空间用途管制的发展趋势主要包括:与行政体制改革的相契合、与国土空间规划相契合、与各类空间政策相契合、与信息融合相契合;(3)国土空间用途管制的实施机制要综合运用行政手段、经济手段、法律手段和技术手段,考虑不同层级政府的分工、不同部门的分工,建立指标+空间+清单的管理模式;创新生态产品价值的实现机制,完善生态补偿政策,探索建立可交易发展权的政策设计;(4)高度重视法律法规在空间用途管制中的作用,强化依法管制、依法治国、高效治理等要求,并做好国土空间用途管制的技术支撑。研究结论:从提高制度协同配合效率角度审视国土空间用途管制;把握国土空间用途管制中的机构改革、技术调整、空间规划和政策延续等关键内容;综合运用经济、行政、法律、技术等手段,共同提高国土空间用途管制水平。     

国土空间监测网络布局优化方法研究

研究目的:服务于自然资源综合监管以及全国国土空间的多级综合动态监测,以县域为基本空间单元,采用多目标优化求解方法,优选具有国土空间代表性的典型县域监测样点,使得选取的每个样点县均能同时代表某种类型的农业生产空间、城乡建设空间和生态保育空间,形成国土空间监测网络优化布局方案,为构建国土空间监测网络提供参考依据。研究方法:基于2015年土地利用变更调查分县数据,结合自然本底、社会经济统计数据,构建空间采样数据集;采用土地垦殖率、城乡建设强度、生态覆盖度三个指标表征国土空间类型,选择与其相关性较大的自然、社会经济指标作为辅助变量,采用重复二分聚类方法进行国土空间分区;根据监测点对不同的农业生产空间类型、城乡建设空间类型、生态保育空间类型的代表性,以及地理空间分布的均匀性,设定多目标优化函数,采用多路空间模拟退火方法进行多目标优化求解,从全国县域单元中优选出能够同时对不同类型的农业生产、城乡建设、生态保育空间均具有代表性的样点县,形成国土空间监测网络布局备选方案;基于专家知识,充分考虑管理实践对监测样点布设的现实要求,从多套理论方案中优选出国土空间监测网络布局的优化方案。研究结果:基于成本最小原则,优选出34个县域监测样点,形成了国土空间监测网络布局参考方案。研究结论:人类对自然资源的开发能力日益增强,国土空间格局正在发生剧烈演变。为动态获取国土空间变化信息,掌握国土空间演变规律,及时制定国土空间优化调控策略,优化国土空间开发格局,亟需加快构建覆盖全国的国土空间多级综合监测网络。本文面向全国国土空间监测网络建设优选出的34个县域监测样点,能够以最少的样本数量实现对主要国土空间类型的全面覆盖,可为全国国土空间监测网络优化布局提供参考。同时,研究提出的国土空间分区和监测样点优化布局方法可为重点区域国土空间监测网络构建提供借鉴。     

土地整治功能分区及其整治方向研究

[目的]土地整治的目标开始由注重"新增耕地"向注重"区域功能"转变,土地整治内涵由此得到延伸。同时,也迫切需要推进以提升区域功能为导向的土地整治分区研究。[方法]文章针对我国土地整治分区管理的需求,基于我国地理环境的背景差异及地域功能的定位、土地整治内涵的演变,运用要素加权叠加法、空间聚类分析法和专家经验判断法与区划对比分析法等开展土地整治功能分区。[结果]该文构建并提出了以功能导向为核心的土地整治分区体系和方案,将我国土地整治按地域功能划分为:(1)以生态修复、保护和建设为主的生态功能保育区,(2)以基本农田建设、农地开发整理、提高区域耕地的生产能力为主的粮食安全保障功能区,(3)以城乡用地统筹整治、城市用地内部挖掘为主的经济发展支持功能区,(4)以划定保护区、保护性建设为主的景观文化维护功能区等4种类型区,进一步结合东北平原区、华北平原区、黄土高原区等12个地理空间单元,组合为61个土地整治功能一级分区。在此基础上,评价一级功能区内各县域单元土地整治功能,识别出景观文化维护功能、粮食安全保障功能、生态建设功能、生态保护功能、城镇发展优化功能和城镇发展集聚功能,续分土地整治功能二级分区即各县域的土地整治功能。[结论]基于功能导向的土地整治分区反映了区域功能及其关系对土地整治分区的引导作用,为分区管控和引导提供了科学依据,这对提升区域功能和加强土地利用功能的联系和互动起到重要的作用。     

生态用地的法制化——基于土地用途管制制度演进的视角

研究目的:研究生态用地是否应成为法律意义上的土地用途,提出相应的土地用途管制制度设计思路。研究方法:法律解释分析,立法学分析。研究结果:生态用地应成为法律意义上的土地用途;在静态区分方面生态用地应与农用地、建设用地、未利用地呈并列关系,生态用地分类的决定性依据为土地资源之社会功能而非自然属性;在动态约束方面土地用途管制制度应针对生态用地承受的市场失灵趋势具备动态适应性,能够抑制生态用地流失或侵占其他土地用途类型。研究结论:《土地管理法》应作出相应的稳健更新,在此过程中应借鉴生态价值定量评估、生态补偿核算方面的技术和自然生态空间管制试点成果,确保法律对生态用地进行有效的静态区分和动态约束,并确保法律在更新过程中得到及时优化。     

基于区域战略的江苏省土地统筹利用分区研究

研究目的:提出区域土地统筹利用分区的概念和划分方法,以江苏省为案例进行分析,为区域土地利用、城乡建设等相关规划的编制提供科学依据。研究方法:结合主成分分析法和空间聚类法进行综合分区;采用演绎法划分实施区域发展战略的土地利用保障区;以空间迭置法构建江苏省土地统筹利用分区。研究结果:将江苏省划分为4个土地统筹利用大区、7个亚区。研究结论:统筹区域土地利用应将土地利用的现实和未来相结合,以土地统筹利用分区作为研究的空间依据,该分区是土地利用区划和土地利用功能分类的结合,属于区划性质,兼有土地利用功能分类的特点。     

中国县级“三生用地”分类体系的理论构建与实证分析

研究目的:"三生用地"分类研究是国土空间规划与管理的基础,而分类的关键在于科学识别及归并土地利用的各项功能。研究方法:以理论分析与实证研究相结合的方法,构建了"三生用地"两级续分分类体系。研究结果:依据土地利用的产业属性、社会属性和管理属性将县域土地划分为17个类型,提出了"三生用地"的数量结构与组合结构两种分类表达范式。以南安市丰州镇为例进行实证分析表明,研究区生产、生活与生态用地面积占土地总面积的比例分别为48.94%、19.07%、77.29%,涵盖了生产用地、生活用地、生态用地、生产—生活用地、生产—生态用地、生产—生活—生态用地6种用地组合模式。生产用地与生活用地具有较明显的空间一致性且主要分布在南部地势平坦的沿江地带,而与生态用地具有较明显的空间互补性且主要分布在北部低山丘陵地区,不同用地组合在空间分布上呈现"局部集聚、全局分散"的特征。研究结论:实证研究与理论分析的吻合度较高,说明所建构的分类体系与表达范式具有较强的实用性和可操作性,可为当前国土空间规划与管理提供参考。     

2016年土地科学研究重点进展评述及2017年展望 ——土地资源、利用与规划分报告

研究目的：总结2016年国内外土地资源、利用与规划方面的研究进展，展望2017年国内研究趋势。研究方法：文献调研法。研究结果：2016年国外研究主要集中在土地资源价值评估与保护、土地生态、土地利用变化的驱动因素与生态影响、土地利用规划理念与技术等方面；国内研究侧重于土地资源配置、土地生态、国土空间分类、土地利用评价、土地利用管控策略以及规划协同与创新等方面。研究结论：2016年土地资源、利用与规划领域创造性地提出了基于土地科学发展时空锥理论而衍生的国土空间系统认知理论，探索了面向新型城镇化和生态文明建设的国土空间分类体系，提出一系列空间规划改革构想和建议。土地资源基础理论研究、国土空间合理利用评价、国土空间用途管制机制与国土空间规划体系的建立将是2017年及未来土地资源、利用与规划领域着重研究的方向。     

基于多源数据的自然生态空间分类体系构建及其识别

研究目的:探讨市县尺度下自然生态空间分类体系和多源数据下自然生态空间识别方法。研究方法:采用归纳比较法构建自然生态空间分类体系,通过综合分析法建立多分类体系转换机制,运用GIS空间分析法识别自然生态空间。研究结果:(1)市县级自然生态空间是指生产性空间和承载性空间以外,以发挥土地生态系统服务功能为主导,以提供生态产品为主,对维护区域生态系统稳定性,保障区域生态安全格局具有重要作用的用地空间;(2)自然生态空间可分为基础生态空间和人工生态空间两个一级类,10个二级类,26个三级类;(3)2015年鹤壁市自然生态空间总量606.08 km~2,其中基础生态空间554.41 km~2,人工生态空间51.67 km~2。研究结论:依据市县尺度自然生态空间分类体系,运用多源数据融合转换识别方法能快速准确识别自然生态空间数量和空间分布。     

中国国土空间用途管制的基础性问题思考

研究目的:明确国土空间用途管制的科学内涵,讨论新时代统一国土空间用途管制体系的基础性问题。研究方法:理论分析法和归纳演绎法。研究结果:(1)国土空间用途管制的对象是一个空间、属性与行为三位一体的复杂系统,管制实施中需协调好实体空间、功能空间与管理空间的关系。同时,异质性、动态性与尺度性等主要空间属性影响着管制实践的效率。(2)新时代国土空间用途管制完善了用途管制理念方法,但实践的滞后性引发了系统治理思维与分区分类管控的矛盾,空间尺度性与事权划分不匹配,管制手段中审批与许可关系不清等问题。(3)机构改革为自然资源统一管理带来机遇,但管制主体的职能界限模糊与"上下不对齐"的治理结构设置也带来了新的挑战。研究结论:国土空间用途管制在国家现代化治理体系中发挥着举足轻重的作用,内容体系逐渐完善,但基础理论认知和管制实施的矛盾仍旧突出,需要在今后的实践中不断改进。     

2021年土地科学研究重点进展评述及2022年展望 ——土地工程与信息技术分报告

研究目的：归纳分析2021年国内外土地工程与信息技术领域的研究进展,展望研究趋势。研究方法：文献分析法。研究结果：2021年,国内研究主要集中在国土综合整治和生态修复基础理论、土地开发强度与模式、土地整治模式与功能、复垦土壤质量及生态环境效应评价、生态修复关键区识别与分区模拟、土地利用与覆盖信息提取及基于不同视角的土地信息多尺度动态监测;国外研究重点关注城市化背景下土地开发模式与评估、土地整理区划、土地复垦质量、土地修复材料与方法、景观与可持续土地生态恢复耦合、土地利用与土地覆盖信息处理与动态监测技术。研究结论：2021年土地工程与信息技术在土地开发模式、农用地整治、土地复垦质量、国土空间生态修复、土地信息获取与处理技术等方面取得了一定进展。2022年及未来,将在生态文明建设及双碳战略的背景下,重点关注土地资源开发利用低碳转型、土地复垦理论与评价、国土空间生态保护修复理论与技术、乡村振兴背景下村庄综合整治以及土地信息监测的高精度与多尺度优化等问题。     

湖南省耕地资源利用安全综合评价与提升路径研究

研究目的:基于区域可持续发展综合视角,解析湖南省耕地资源利用演化时空过程,探究耕地利用合理区间,分析区域耕地利用存在的突出问题并形成针对性优化目标与路径。研究方法:最小人均耕地模型、改进生态足迹模型、行星边界框架。研究结果:(1)粮食安全视角下,湖南省耕地呈现“略有盈余,波动变化”特征,空间上表现为“东盈西亏,梯次变化”;(2)生态安全视角下,湖南省耕地利用总体处于较显著的赤字状态,生态赤字呈“由升转降”的波动变化过程,空间上呈现“西平东亏,中部优化”特征,中部粮食主产区耕地利用已远超行星边界范围;(3)湖南省耕地利用规模应控制在3.79×10⁶~4.23×10⁶ hm²。研究结论:湖南省耕地利用核心问题不在于数量不足,而突出表现为耕地利用程度减弱、粮食播种占比低且持续波动、耕地产出能力不足,其耕地利用质量亟待提升,利用结构亟需调整。分区分类调控是实现湖南省耕地科学可持续利用的核心路径。