粮食安全背景下耕地“非粮化”的经济法规制

粮食安全是“国之大者”,若放任耕地“非粮化”势必会对粮食安全构成威胁。现行法律对耕地“非粮化”的规制主要聚焦于耕地种植条件的保护,即耕地数量、质量、生态“三位一体”的保护。但是,“三位一体”保护并不必然实现耕地“非粮化”的有效规制,耕地经营者也没有将耕地用于粮食生产的法律义务。耕地“非粮化”本质上是市场机制的唯利性,市场障碍以及市场调节的被动性与滞后性等市场缺陷导致的市场失灵。在国家适度干预理论以及控制与激励有效平衡理念下,通过细化耕地类型并差异化赋权,排除工商资本反垄断豁免特权,适当提高粮食补贴水平和粮食收购价格等措施,经济法可以实现耕地“非粮化”的有效规制。     

坚决保住中华民族的“铁饭碗”——全国两会代表委员热议耕地保护

耕地是粮食生产的命根子。习近平总书记强调,中国人的饭碗任何时候都要牢牢端在自己手上,我们的饭碗应该主要装中国粮。近年来,尽管我国粮食生产连年丰收,但粮食生产和消费仍处于“紧平衡”状态,耕地保护面临多重压力,形势依然严峻。今年的政府工作报告再次强调,强化耕地保护,坚决遏制耕地“非农化”、防止“非粮化”。     

守住“两条红线”稳固“一个核心”保障粮食安全——重庆市粮食生产发展调研报告

重庆市直辖以来，粮食单产水平稳步提高，粮食综合产出水平相对稳定。针对近年来新的需求，重庆市采取了一系列措施发展粮食生产，如加强耕地保护，实施科技兴粮，建立高产示范区，培育种粮大户，加强基础设施建设，完善支农政策等。未来重庆市要保障粮食安全、提高粮食综合生产能力，应从当地实际和今后发展要求出发，守住“两条红线”、稳固“一个核心”，继续强化粮食支持和保护政策，提升耕地质量。     

河南省粮食生产核心区建设的战略思考

研究目的:提出保障河南省粮食生产核心区建设的土地利用战略重点。研究方法:实地调研法,专家咨询法,文献研究法。研究结果:耕地占补平衡压力增大、耕地保护缺乏长效机制、粮食生产致贫影响种粮积极性、提升耕地综合产能的投入不足、资源环境约束增强成为河南省粮食生产核心区建设面临的突出问题。研究结论:河南粮食生产核心区建设的土地利用战略重点是实现耕地保护由数量管控向质量管理和生态管护三位一体的重大转变。具体包括:(1)转变耕地保护思路,丰富粮食安全内涵;(2)完善耕地保护机制,增强耕地保护积极性;(3)全面改善耕地质量,提高粮食综合产能;(4)加快农业现代化进程,提升农业比较效益;(5)探索生态友好型土地利用模式,打造绿色粮食生产基地。     

2007年农业部实施发展现代农业"十大行动"

一、粮食综合生产能力增强行动。要落实好各项扶持政策措施,重点抓好粮食主产区,同时抓好粮食产销平衡区和主销区的粮食生产。加强基本农田保护和耕地质量建设,严守18亿亩耕地这条红线。大力推进优势粮食产业带建设,加快构建良种覆盖广、耕地质量好、品种质量优、产业链完整的优质粮食产业。“十一五”期末,力争使粮食综合生产能力达到5亿吨,粮食单产每年提高1%。     

粮食安全视域下耕地保护制度构建的三维进路研究

作为粮食生产最基本物质条件的耕地，通过其功能的发挥源源不断为我们提供粮食作物，因此，保护耕地是确保粮食安全的逻辑起点。但当前以《土地管理法》为中心架构的耕地保护制度中，仍有诸多束缚粮食安全实现的困境，诸如对耕地保护目标存在认知和导向的不足，耕地保护主体缺位，耕地保护模式相对单一。针对既有耕地保护制度面临的三重困境，亟待推动耕地“三位一体”的全要素均衡实现，推进政府、市场主体和社会主体的协同参与，实现管控性、建设性以及激励性保护方式的耦合，从而构建起耕地保护制度的三维进路。     

基于“双评价”的永久基本农田划定研究 ——以黄石市为例

研究目的：探索基于“资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价”下的永久基本农田划定方法,为区域国土空间用途管制和永久基本农田划定提供参考。研究方法：在“双评价”的基础上,构建“承载力—适宜性—质量”三位一体的永久基本农田划定技术模型,并以黄石市为例开展永久基本农田划定实证研究。研究结果：（1）基于“短板理论”,考虑限制性因素和驱动性因素,建立耕地资源承载力评价指标体系,并在承载力基础上完成农业生产适宜性评价,从生态保护功能角度开展生态保护适宜性评价;（2）永久基本农田划定方法充分考虑了资源环境对耕地生产稳定性的约束作用,确保了耕地生产功能稳定发挥,同时统筹兼顾了生态保护与基本农田保护的需求,优化了国土空间格局;（3）结合耕地质量对黄石市耕地进行分区,划分为优先保护区、适宜保护区、后备调控区、生态退耕区4类,在耕地分区基础上综合划定永久基本农田。研究结论:该方法能够统筹区域生态保护与耕地保护双重目标,为优化国土空间开发保护格局提供了新思路。     

中国耕地保护治理转型：供给、管制与赋能

研究目的：从国家治理转型的高度,剖析耕地保护制度的初心与使命,为实现生态文明、粮食安全与乡村振兴的协同发展提供借鉴。研究方法：文献研究法,综合分析法。研究结果：在中国耕地保护治理的转型中,政府、市场、社会三类行动主体相互嵌入形成动力机制和制衡机制。政府和市场主导的供给治理导向的耕地总量动态平衡制度虽然规定了框架规制,但地方政府的执行偏差、社会公众的参与缺位造成了“占优补劣”的后果。政府和社会主导的管制治理导向的永久基本农田保护制度严格保护了优质耕地,维持粮食生产能力不减弱。政府、市场和社会共同主导的赋能治理导向的耕地休养生息制度完善了“占补平衡”的政策目标,加强了生态修复,建立了市场化、多元化生态补偿机制。通过供给治理、管制治理与赋能治理的协同组合可以实现耕地数量、质量、生态“三位一体”保护的多重平衡。研究结论：建立政府、市场与社会多主体参与的互动性连结,供给治理导向的耕地总量动态平衡与管制治理导向的永久基本农田保护奠定了耕地保护治理的基石,赋能治理导向的耕地休养生息制度是在改进的耕地占补平衡和加强的永久基本农田保护基础上的嵌入性治理,与前两者形成合力,高效推进中国耕地保护治理转型。     

基于GIS的耕地质量综合评价——以湖北省荆州市为例

耕地是农业生产的最基本要素,耕地质量的合理评价对地方粮食生产和耕地保护等工作具有重要作用。针对我国当前耕地质量评价范围和评价方法的局限性,以湖北省荆州市为例,从自然质量、便捷程度和规整水平3方面重新构建耕地质量综合评价指标体系进行测算,划分耕地类型,研究市域耕地质量空间分异情况。结果表明,荆州市整体耕地质量水平较高,Ⅰ、Ⅱ级耕地分别占市内耕地总面积的36.84%和32.07%,主要分布在监利县等地区;受益于土地自然质量基础良好,田块规整和连片程度水平较高,但耕地资源的利用便捷性并不够高。不仅对地方耕地保护工作提供一定参考,也为完善相应评定方法提供新的思路。     

强化新时期耕地“三位一体”保护--基于江苏省的创新实践

新时期,耕地保护已从过去偏重数量管控转向强化数量、质量、生态“三位一体”保护。文章总结了江苏省耕地保护利用基本情况,梳理了江苏省耕地保护政策体系基本框架,围绕江苏省耕地占补平衡压力大、耕地地力整体不高、污染风险管控亟待强化、耕地保护科技创新能力不足等难点问题,通过借鉴各地耕地“三位一体”保护的管理实践创新,从强化落实责任、完善法律法规与行政手段、健全补偿激励机制、积极开展宣传活动、强化耕地保护理论技术创新等方面,提出新时期强化耕地“三位一体”保护的思考与建议。     

基于耕地发展权价值的内蒙古耕地数量、质量、生态三位一体保护研究

目的 基于耕地发展权价值的测算,探析内蒙古耕地保护机制。方法 文章通过对内蒙古自治区及其各盟市耕地发展权的测算,结合耕地数量、质量和生态服务价值等数,借助ArcGIS10.2软件、EXCEL软件分析三位一体耕地保护措施。结果 （1）2020年内蒙古自治区31.84%耕地面积满足区域粮食自给,粮食总盈余量为2 263.66万t,折算成盈余耕地面积为777.99万hm²,耕地保护机会成本损失为77.38万元/hm²,耕地发展权最高总价值为6.020 274万亿元。其中用来保障国家粮食安全的耕地面积占55.23%,折算耕地面积为5 113.72万hm²,耕地发展权价值为3 957.11亿元。（2）各盟市中呼和浩特市的耕地保护机会成本最高,为228.32万元/hm²,其次为鄂尔多斯市,172.87万元/hm²,最低是兴安盟,为21.83万元/hm²;国家粮食安全和耕地保护政策背景下,呼伦贝尔市耕地发展权价值最高,为412.52.亿元,其次是赤峰市、通辽市、鄂尔多斯市、向安盟和巴彦淖尔市,分别为317.57亿元、336.89亿元、250.10亿元、212.66和190.58亿元,最小正值为乌兰察布市,为23.92亿元;呼和浩特市、包头市、锡林郭勒盟、乌海市、阿拉善盟5盟市出现耕地赤字,耕地发展权价值测算为“负值”。结论 内蒙古各盟市耕地自给比例和粮食盈亏量差异较大,耕地机会成本和耕地发展权总价值变化大,这与内蒙古自治区耕地分布相对集中,自然资源禀赋和耕地生产力差异较大,以及经济发展和城镇化率不同是分不开的。最后结合各盟市耕地数量、质量、生态价值和耕地发展权价值综合分析并提出耕地三位一体保护措施。     

我国粮食播种面积时空变化及差异研究:1995-2014

保障18亿亩耕地面积是确保我国粮食安全的重要方面,而实际上耕地面积和粮食播种面积之间还存在一定的差别,粮食播种面积更能反映我国的粮食安全形势。文章通过分析1995-2014年我国各省份粮食播种面积的变化以及区位指数和相对区位指数,得出以下结论:(1)总体而言,我国粮食播种面积逐年增加,但增幅逐渐减小,并趋于稳定不变,粮食播种面积占耕地面积的比例逐渐趋于72%。(2)我国粮食增产保障区基本处于中国东北部、中部。(3)新疆、青海、四川以及东南沿海地区均进入粮食增产衰退区。(4)粮食增长潜力区处于紧邻东南沿海的内陆地区。(5)粮食稳定产区位于中国西南以及中偏北的地区。基于此,文章对我国耕地保护和粮食生产提出了具体的建议,首先在严格保护耕地的同时,要稳定和提高粮食作物播种比例;其次不以硬性指标作为耕地保护的衡量标准,应因地制宜地采取耕地保护策略。     

对保护耕地的再审视--从科学发展观谈耕地生产能力保护

保护耕地作为一项基本国策已成社会共识。然而,现实中保护耕地更多强调的是数量上的“占补平衡”、“占一补一”,但“占优补劣”现象时有发生,破坏耕地的行为屡禁不止。“究竟应该怎样保护耕地”这个看似简单的问题,远未解决。本期“专家视点”栏目的两篇文章从不同的层面对保护耕地进行了新的诠释。《对保护耕地的再审视》一文从科学发展观的高度提出“保护耕地的实质是要保护耕地的生产能力”,认为保护耕地要处理好耕地质量与数量、防治耕地污染、耕地质量的内部因素与外部条件等关系。而《拓宽保护耕地的思路》则从土地管理的工作实际出发,提出保护耕地资源安全,就是要最终实现耕地综合生产能力的稳定,要求尽快开展农用地综合生产能力调查与评价工作。     

全国政协常委曹卫星 构建责任审计制度 让耕地保护监督“长牙齿”

正全国政协常委、民盟中央副主席、自然资源部原副部长曹卫星认为,我国虽已构建了严格的耕地保护制度体系,但耕地保护考核制度仍然"少牙齿"。为此他建议构建"长牙齿"的"三位一体"耕地保护目标责任审计制度:一是重构耕地保护目标责任体系,落实"三位一体"保护。进一步细化耕地质量保护监测指标,明确耕地生态保护的内涵与路径。二是变目标考核为责任审计,让耕地保护监督"长牙齿"。     

外部因素对农户耕地质量保护行为的影响——基于河南省、吉林省和内蒙古自治区的经验证据

耕地质量保护不仅是国家粮食安全和社会经济协调发展的重要保障,更是实现“藏粮于地、藏粮于技”的重要途径。本研究基于吉林省、河南省、内蒙古自治区共计431个农户的实际调研数据,采用Oprobit模型实证分析产权稳定性、耕地地力保护补贴、农业技术推广等外部因素对农户耕地质量保护行为的影响。研究结果表明,三类外部因素均正向影响农户的耕地质量保护行为,且综合作用对农户耕地质量保护行为的影响力更加鲜明。因此,政府应通过多渠道保障农户产权稳定性、优化耕地地力保护补贴并提升补贴水平、加快推广农业技术等方式调动农户耕地质量保护积极性,三位一体切实全面保护耕地质量。     

我国中低产田的开发治理

我国中低产田面积广、潜力大,在目前耕地后备资源严重不足而各项基本建设占用耕地总量逐年增加的情况下,加强中低产田的治理,提高耕地生产率,是促进农业尤其是粮食生产稳步发展的重要途径。过去划分中低产田,是按各县市及全国农作物平均单产为指标划分:低于全国平均单产水平的为低产田,高于全国平均单产水平的为高产田。但这种划分方法只能得出“区”的概念,而不是“田”的概念,同时,全国用同一个指标不符合我国地域环境条件差异悬殊的特点。为便于制定中低产田区域开发治理规划和因地制宜的对不同类型中低产田采取相应的治理措施,在土壤普查及已有研究成果的基础上,我们提出了中低产区和中低产田的概念,并对中低产田进行了类型划分,指出中低产田治理的内容和措施。     

基于生态位适宜度的耕地“三位一体”空间保护分区研究——以江西省兴国县为例

以兴国县村域为单元,从耕地数量、质量和生态三个维度构建指标体系,运用生态位适宜度模型、改进CRITIC法和综合指数法开展耕地“三位一体”综合评价,并分析其空间分异特征。同时,运用三维魔方法划分耕地保护分区,并提出不同的保护利用措施,以期为耕地保护动态监管政策制定和国土空间规划的编制提供技术支撑。     

耕地“非粮化”:内涵要义、治理约束及路径选择

耕地是保障粮食和重要农产品安全供给的基础支撑,切实保护耕地是关系国计民生的头等大事。当前,我国耕地“非粮化”倾向较为严重,对保障粮食安全造成了极为不利的影响。研究发现,耕地“非粮化”防治过程中面临着农民种粮积极性不高、产业退出成本高昂、自然生产条件限制、地方财政负担较重和耕地权能主体缺位等多重现实约束。基于此,提出提升种粮综合效益、建立分步复耕还粮机制、分类优化粮食产业基础设施、完善主产区配套支持政策、激励耕地权能主体共同参与的耕地“非粮化”治理路径选择及其政策建议,以求突破耕地“非粮化”防治政策实施的现实阻碍,统筹推进“非粮化”防治任务落地落实,构建多元主体参与“非粮化”防治的长效机制。     

建党百年来中国耕地利用政策变迁的历史逻辑及优化路径

研究目的：梳理中国共产党建党百年来中国耕地利用政策的演变过程,探析其演变特征,提出新时代下优化耕地保护利用政策的路径。研究方法：文献分析法、历史分析法和归纳演绎法。研究结果：中国耕地利用政策经历了新民主主义革命时期“统一革命战线”的耕地利用政策到社会主义革命和建设时期“粮食为纲”的耕地利用政策,再到改革开放前期“耕地数量保护为主”的耕地利用政策及改革开放深化期“耕地数量+质量”双重保护演变过程,最后在新时代演变成以“耕地数量+质量+生态”三位一体保护的耕地利用政策体系。整个政策演变过程具有显著的路径依赖、强制型变迁特征,是多重利益主体博弈的结果。研究结论：新时代下中国耕地利用承担着新的历史使命,面临着新的挑战,应加快形成“系统法律保障+保护补偿新机制+数字化信息化监管+多元主体共同参与”的耕地保护发展路径,以完善耕地保护制度体系。     

积极做好粮食工作努力为“三农”服务

一、粮食工作与“三农”问题的联系及其作用粮食流通对保护和提高粮食综合生产能力具有重要的推动作用。粮食生产—流通—再生产构成一个有机整体,是国民经济运行中的重要组成部分。党的十一届三中全会以来,由于政策、科技和投入的巨大推动,我国农业综合生产能力大幅度提高,粮食和其他农作物产品的供应实现了由长期短缺到总量大体平衡、丰年有余的转变。可以说,经过多年的努力,基本解决了全国人民的吃饭问题,消除了我国长期以来农产品严重不足的矛盾,为提高城乡居民生活水平提供了可靠的物质基础。但是,还必须看到我国人均耕地只占1.54亩,仅…