“三权分置”改革回顾、研究综述及立法展望——以农村集体土地权利体系的分层解构为视角

"三权分置"思想发端于承包地,而后针对宅基地阐发,体现出在农村集体土地制度全局改革中的理论兼容和制度弹性。当前,"三权分置"研究呈现块状化特点,有必要开启全景视角,审视和应对推行"三权分置"可能遇到的普遍性问题。为此,可在自物权和他物权二分的基础上,将农村集体土地权利体系再解构为所有权、使用权(用益权)、担保权三个层次,结合对承包地、宅基地、集体建设用地三类主要农村集体土地特殊性的分析,提炼能够反映、重构和化简农村集体土地生产关系复杂性的立法思路。具体而言,所有权是原权利,农村集体土地的次级权利和各项权能均由其衍生。作为次级权利,使用权的实现包括初次分配和复次流转两种形态。担保权是次级权利的延伸,其存在基础是使用权的可流转性。立法远景中,农村集体土地所有权人的"代理人"均应逐渐过渡为一元化,国家应克制对所有权的僭越以及垄断同类土地市场的冲动,方能使农村集体土地所有权制度名实相副。农村集体土地使用权的立法和实践经验表明,复次流转制度设计的关键在于去身份化和对价化;通过物权化方式保护复次流转取得的权利是可行路径,使用权流转的行政管制逐步退出是大势所趋。若以强化农村集体土地的担保属性为立法意旨,则其复次流转取得权利的物权化立法方向务必坚持,今后立法的关键在于创设符合规律的、科学的担保权利实现方式。     

论“三权分置”与集体土地所有权的坚持

坚持农村土地集体所有权,是推进承包地"三权分置"的基石。但是,学界从承包权和经营权的视角切入,根据承包权和经营权定性的不同,所构建的"三权分置"之"所有权+不动产用益物权+权利用益物权"、"所有权+‘自物权’+权利用益物权"、"所有权+成员权+不动产用益物权"、"所有权+成员权+债权"的权利结构与实施路径,往往忽视了对集体土地所有权主体中集体成员的流动性和客体的不可分割性等本质特性的影响。因此,应当回归更大程度地坚持并落实集体土地所有权的研究视角,以"所有权+不动产用益物权+债权"与"所有权+股权+不动产用益物权"的双轨制推进"三权分置"。     

论宅基地“三权分置”的权属特征及目标指向——兼与承包地“三权分置”比较

为深化对宅基地"三权分置"的理解和认知,本文对宅基地和承包地"三权分置"进行了对比分析,并重点探讨了两类三权权属特征和目标指向的异同。研究发现:(1)宅基地三权和承包地三权在所有权强度、资格权或承包权的法定期限、使用权和经营权的残缺度方面有显著差异。(2)两类"三权分置"均致力于提升农户收入和便利农村劳动力流动,但在乡村和城市两个维度有较大差异。乡村维度,宅基地"三权分置"更多服务于乡村振兴,而承包地"三权分置"更加聚焦农业产业的升级转型。城镇维度,宅基地"三权分置"还担负起探索多元主体供应、推动建设租购并举的住房体系的社会责任,而这一点是承包地"三权分置"所不具备的。基于此,本文得出宅基地三权和承包地三权有相似也有差异,需要进一步辨析两类"三权分置",以更好地释放宅基地制度变革效应的结论与启示。     

宅基地三权分置的制度需求、实现形式与法律表达

研究目的:通过分析宅基地三权分置的制度需求和实现形式,揭示宅基地三权分置形成的权利结构以及权利的法律性质与法理逻辑。研究方法:法社会学和法经济学相结合的比较研究方法。研究结果:(1)受城镇化和工业化的影响,农户分化为纯农户、兼业户和非农户。纯农户对宅基地有保障性需求,非农户有财产性需求,兼业户两者兼有。宅基地两权分置满足了纯农户和兼业户的保障性需求,三权分置满足了非农户和兼业户的财产性需求。(2)三权分置的实现形式有延伸经营权、分置成员权和分置人役权等模式。延伸经营权模式和分置人役权模式较好地保护了已取得居住权益,分置成员权模式较好地保护了待取得居住权益。(3)宅基地三权分置的法律表达,需要兼顾效率与公平的制度需求,形成逻辑严谨的权利体系。在“所有权—使用权—经营权”框架的基础上,补充构建宅基地居住权和成员权等权利类型。经营权的性质为次用益物权,承担资源经济利用的社会功能;居住权的性质为人役权,承担保障农户已取得居住权益的社会功能;成员权的性质为集体成员分配请求权,承担保障农户待取得居住权益的社会功能。研究结论:宅基地三权分置响应了纯农户、兼业户和非农户在城镇化和工业化背景下对保障和财产的差异化功能需求。在“所有权—使用权—经营权”权利框架的基础上,补充构建宅基地居住权和成员权等权利类型,可以形成逻辑更为严谨的权利体系。     

“三权分置”产权结构下的土地登记

从土地登记角度来看,"三权分置"是集体土地所有权、土地承包经营权和土地经营权的分置。完善"三权分置"的土地产权结构,需要在完善集体土地所有权登记的基础上全面完善土地承包经营权登记体系。为了更好地保护土地经营者权益,稳定土地经营关系,防范控制金融风险,可将作为土地承包经营权负担的土地经营权纳入土地承包经营权登记中的其他土地权利登记范畴予以登记。     

农村房地结构视角下的“三权分置”实现形式

正宅基地所有权、资格权、使用权的"三权分置",为宅基地制度创新开辟了广阔的空间。相比承包地"三权分置",宅基地的"三权分置"在法理渊源和实践操作上有较大的不同,尤其表现在农房与宅基地"房地一体"原则下"三权分置"实现形式的路径选择。如何合理设置农村住房的房地权利结构,平衡保障集体、农户和经营业主的权益,并将其纳入不动产统一登记体系中,是当前推进宅基地"三权分置"的重要突破口。"三权分置"下重塑房地权利结构的     

农村承包地“三权分置”：产权结构、逻辑悖论与产权重构

"三权分置"是中国农地制度的再一次创新,是产权解构与重构的过程。本文基于政策文本讨论农村承包地在"二权分离"和"三权分置"下的产权结构,指出农村承包地的法律原始赋权主体始终是农村集体和承包农户;并从实践层面讨论现有制度下承包地产权结构的逻辑悖论,表明现有制度安排下,存在所有权内部悖论和经营权内部悖论,以及承包权和经营权之间的权能层次悖论、权能结构悖论和权利属性界定悖论。再结合逻辑悖论重新梳理所有权、承包权和经营权的关系,最终提出产权重构方案。基于以上讨论,本文提出以下观点:一是除"二权分离"下所有权应有的权能外,再赋予所有权部分剩余索取权;二是强化经营权权能,将经营权物权化,并将承包农户与经营业主之间的关系确定为市场契约关系,通过合约治理保障承包农户与经营业主的各项权利;三是将承包权定性为成员权,作为法律赋予的经营权原始赋权凭证,同时运行承包权退出。     

声音

<正>韩长赋(农业部部长):农村土地流转发展适度规模经营路子要清、步子要稳近期发布的《关于引导农村土地经营权有序流转发展农业适度规模经营的意见》提出将农村集体土地所有权、承包权、经营权"三权分置",这一变化是"发展所需,大势所趋",推进改革,路子要清、步子要稳。"路子要清"就是实现三权分置,落实集体土地所有权,稳定农户承包     

从承包地到宅基地“三权分置”解析

正探索农村宅基地"三权分置",是继农村承包地实施"三权分置"后,中央再次对农村土地制度改革提出的新要求。2018年中央1号文件进一步提出探索农村宅基地"三权分置"要求,落实宅基地集体所有权,保障宅基地农户资格权,适度放活宅基地使用权。可以认为,这是农村承包地"三权分置"改革,向农村宅基地制度改革     

宅基地“三权分置”:一个引入配给权的分析框架

宅基地"三权分置"是指将宅基地取得资格从使用权中分离出来单独设立配给权,形成宅基地所有权、配给权和使用权的"三权分置"。宅基地"三权分置"是夯实宅基地居住保障功能并逐步实现宅基地财产收益功能的有效途径。推进宅基地"三权分置"应以"夯实宅基地保障功能、增加农民财产性收益、提高资源配置效率"为目标,以"落实所有权、稳定配给权、放活使用权"为实施路径,逐步理顺权利边界和"三权"相互关系,充分发挥"三权"各自功能和整体效用:(1)落实所有权,增强所有权主体自治权利;(2)稳定配给权,夯实农户住房保障基础;(3)放活使用权,显化宅基地财产权收益。     

声音

<正>承包地、宅基地等农村土地,存在着集体经济组织、农民和使用者等多元主体,利益关系复杂,在市场经济条件下,必须明确产权归属,确保产权关系清晰。如在承包地"三权分置"中,集体所有权作为自物权,具有本源性,是派生承包权和经营权的基础;承包权作为他物权,是一种排他性的身份资格权,在集体经济组织内封闭运行;经营权派生于承包经营权,依流转合同而取得,具有社会性和开放性。处理好各个权利主体与土地的关系,实质是界定各个权利主体的权利边界,明确所享有的权利范围,以维护各方合     

青海农牧区乡村振兴战略中土地流转问题调研

<正>党的十八届五中全会提出,要稳定农村土地承包关系,完善土地所有权、承包权、经营权分置办法,依法推进土地经营权有序流转,构建培育新型农业经营主体的政策体系。党的十九大报告强调,完善承包地"三权"分置制度。土地流转作为农村承包地"三权分置"的重要方面,为加大土地资源整合力度,提高农业生产经营组织化、规模化、机械化程度,实现农业生产     

论我国农地权利及农业生产经营模式的演进

我国农村土地权利历经了农民土地私有权及人民公社集体土地所有权"一权";集体农地所有权与农民土地承包经营权分离的"两权";集体农村土地所有权、土地承包权与土地经营权分置的"三权"。与农村土地权利相适应的农业生产经营模式,历经了农民家庭分散经营、人民公社统一经营、农户家庭承包经营。在多种农村土地权利和农业生产经营模式中,最为科学的是将农村土地按用途分类,实行农用地"三权分置";与"三权分置"相适应的是现在各地农村正在逐渐转向的"小农户和现代农业发展有机衔接"的经营模式。     

宅基地“三权分置”：从产权配置目标到立法实现

研究目的:将中央文件、经济学界和实践探索中对宅基地"三权分置"的经济学表达转换为法学表达,为此项改革的立法"落实"提供支撑。研究方法:理论研究。研究结果:宅基地"三权分置"的政策目标是盘活闲置宅基地和农房,在产权配置上意欲通过"半流转、权利强"的宅基地流转方式实现,在经济学阐释和实践探索中以"转让一定年限宅基地使用权"为表达方式,经法学解构后应表达为"次级用益物权创设";在法学表达上应将宅基地"三权分置"界定为农户在不退出宅基地使用权的基础上创设并让渡宅基地"子权利"的流转方式,具体包括农户出租宅基地和以权利派生方式让渡"次级宅基地使用权"两种途径;农户享有的宅基地使用权的形式完整性和名称在"三权分置"后仍维持不变,不适宜也不需要以"宅基地资格权"来命名"三权分置"后农户享有的剩余权利。研究结论:宅基地"三权分置"在立法上的权利结构和名称应表达为"农民集体享有宅基地所有权""农户享有宅基地使用权""社会主体享有宅基地租赁权或宅基地经营权(次级宅基地使用权)"。     

农村土地“三权分置”的新制度经济学分析

[目的]从新制度经济学视角梳理农村土地"三权分置"的制度变迁过程,并对"三权"各自的权能进行分析,针对现存集体所有权主体缺失、土地承包权权能混乱、土地经营权性质不清等问题解释其原因并提出对策建议。[方法]运用文献综述法、对比法对农村土地试行"三权分置"后集体所有权、农户承包权、土地经营权各自权能进行划分和界定,理顺三者关系。[结果](1)"三权分置"是农村土地产权权能的进一步分解与细化,集体所有权被赋予更完整的土地所有权能;(2)"三权分置"过程中承包地流转路径得到进一步强化,打破土地承包经营权的"成员权"限制;(3)土地经营权的市场性功能与农户承包权的福利性功能同时增强,进一步减少土地对农民的束缚。[结论]"三权分置"是解决农地无人耕种、推动农村土地适度规模经营的重要途径,合理界定"三权"的权能、理顺"三权"的经济学关系、破解法律制度障碍是"三权分置"的改革重点和方向。     

“三权分置”下的农村土地权利结构研究

研究目的:明确"三权分置"下的农村土地权利结构。研究方法:采用文献分析法和归纳演绎法。研究结果:(1)现行法下的中国农村土地权利结构,以"土地所有权+土地承包经营权"为基本结构,还包括土地所有权和"土地所有权+租赁权"两种类型。(2)"三权分置"的背景下,首先应当将农户的土地承包经营权分置土地承包权和土地经营权;在土地经营权物权性流转时农户保留土地承包权;债权性流转时则为"土地承包权+土地经营权"。(3)新型农业经营主体的农村土地权利结构,取决于土地经营权流转形式,在物权性流转时为土地经营权,在债权性流转时是土地经营权的租赁权,在两种性质流转并存时是"土地经营权+土地经营权租赁权"。研究结论:"三权分置"下农村土地权利结构的构建,应当以现行法下的农村土地权利结构为基础,既要保护农户的合法权益,又要有利于新型农业经营主体的培育和发展。     

“三权分置”是深化农村土地制度改革的重要探索

中央明确提出,坚持农村土地集体所有,所有权、承包权、经营权三权分置,引导土地经营权有序流转,主要针对的是农村土地中的承包地。按用途分类,我国农村土地分为农地和建设用地两大类,其中90%以上是农地,而农地中90%以上是承包地。承包地,既是农户最重要的生产资料,也是新型经营主体发展规模经营的基本要素。加强对承包地的保护,是促进土地流转,实现规模经营的重要前提"三权分置"是个     

农地“三权”分置的路径选择

研究目的:在"三权分置"背景下探索农地的集体所有权、承包权和经营权的合理分置路径。研究方法:文献分析法、比较法。研究结果:(1)官方主流观点认为,"三权分置"就是坚持集体所有权不变,将原承包经营权拆分为承包权和经营权。(2)法学界质疑这种分离逻辑,认为承包经营权并不包含承包权和经营权,"三权分置"就是坚持集体所有权不变,在原土地承包经营权之上创设另一个经营权。(3)这两种"三权"分置路径均排除了集体所有权的参与,也未意识到"三权分置"改革对集体所有权缺陷的修补作用。研究结论:经比较发现,更合理的农地"三权"的分置路径应当是,在具有"总有"性质的集体所有权之上创设出具有成员权性质的农户承包权,籍此将集体所有权改造为可在实践中经由个人支配的产权形态;将原承包经营权更名为经营权,使之成为去身份化后的用益物权。     

土地“三权分置”是中国农村改革的又一次重大创新

正习近平总书记指出,改革前,农村集体土地是所有权和经营权合一;搞家庭联产承包制,把土地所有权和承包经营权分开,这是我国农村改革的重大创新;现在,把农民土地承包经营权分为承包权和经营权,实现承包权和经营权分置并行,这是我国农村改革的又一次重大创新。他强调,要在坚持农村土地集体所有的前提下,促使承包权和经营权分离,形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局。党的十八届五中全会提出,要稳定农村土地承包关系,完善土地所有权、承包权、经营权分置办法,依法推进     

“三权分置”的核心要义是放活土地经营权

正党的十八届五中全会提出,稳定农村土地承包关系,完善土地所有权、承包权、经营权分置办法。近日,中办国办下发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》,明确指出"三权分置"是继家庭联产承包责任制后农村改革又一重大制度创新。"三权分置"下,所有权、承包权和经营权既存在整体效用,又有各自功能。从当前实际出发,实施"三权分置"的重点是放活经营权,核心要义就是明晰赋予经营权应有的法律地位和权能。