城镇低效用地再开发政策探析——基于高质量发展要求的思考

在高质量发展要求下,挖掘城市存量土地资源,调整土地利用结构,开展城镇低效用地再开发,推动土地利用进入"存量时代"至关重要。目前低效用地再开发政策体系存在市场参与度不高、政策统筹力不强、政策差异化不够等问题。建议集中清理解决历史遗留问题,进一步增强市场主体参与城镇低效用地再开发的内生动力,立足实际加强统筹,因地制宜实施差异化开发。     

存量规划时代城镇低效用地再开发的思考

研究目的:总结中国城镇低效用地再开发试点的总体情况和主要特征,分析再开发的现实挑战,探讨再开发的重点与方向。研究方法:对比分析法。研究结果:(1)从总体情况来看,存在内涵外延尚未统一、工作目标基本一致、改造类型因地制宜等特点;(2)从主要特征上看,试点城市工作开展的内在动因各异,规划模式多样,激励措施丰富;(3)从现实挑战上看,主要存在政策瓶颈未突破、规划统筹仍不足、制度体系不健全等问题。研究结论:从10个试点城市开展的城镇低效用地再开发情况来看,存量规划时代应当重点完善目标内涵、落实规划先行、推动实施创新。     

城镇低效用地再开发的路径选择

正我国经济已经由高速增长阶段转向高质量发展阶段,对土地节约集约利用的内在要求也相应提高,推进城镇低效用地再开发成为土地利用和管理的重要方向。地方实践与探索2016年11月,原国土资源部印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见(试行)》,提出了一系列盘活城镇低效用地的激励政策及相关工作要求。根据《城镇低效用地再开发工作推     

江苏省城乡建设用地经济密度的时空格局演变研究

研究目的:分析江苏省2005—2015年间城乡建设用地经济密度的时空格局及动态演变特征,为提升城乡建设用地集约利用水平、优化用地与产业结构、改进土地利用政策等提供依据。研究方法:变异系数、泰尔指数、相对发展率和探索性空间数据分析方法(ESDA)。研究结果:(1)江苏省城乡建设用地经济密度总体呈增长态势,南北差异明显,高值点主要集中于苏锡常地区、南京市和南通市;(2)城乡建设用地经济密度空间离散程度不断下降,总体差异和区内区间差异呈现持续减小态势;(3)城市发展速度存在明显的时间阶段性与显著的空间分异特征;(4)各地级城市城乡建设用地经济密度呈现出显著的空间自相关,空间上存在明显的区域集聚特征,高值集聚主要在苏南和苏中地区,高值集聚中心由单个城市向城市连绵区方向发展,苏北地区一直表现为低值集聚。研究结论:城乡建设用地外延扩张和低效利用换取经济增长的粗放模式已无法适应发展要求,高效集约利用城乡土地才是保障经济发展的有效方式。     

碳排放约束下的福建省城镇建设用地利用效率动态变化与影响因素

研究目的:揭示福建省2009—2018年碳排放约束下的城镇建设用地利用效率时空演化特征,探究城镇建设用地利用效率动态变化的影响因素。研究方法:数据包络分析、Hicks-Moorsteen指数和面板数据模型。研究结果:(1)福建省城镇建设用地利用碳排放呈"先升后降再升"的变化特征;(2)碳排放约束下的福建省城镇建设用地利用效率动态变化可先后分为连续下降和平稳增长两阶段,沿海经济发达城市呈逐年改善态势,其余城市则表现出波动式正向增长趋势;(3)能源结构系数与城镇建设用地利用效率呈显著负相关,而土地城镇化率、产业结构、进口贸易和外商直接投资对城镇建设用地利用效率具有显著的正向促进作用。研究结论:推动福建省城镇建设用地的低碳与高效利用应根据各市经济发展特征,合理优化土地资源配置,制定差异化能源、产业、技术创新和贸易政策。     

城市建设用地开发强度与效益的动态响应关系——以兰州市为例

研究城市建设开发强度与利用效益之间的关系,明确城市建设用地利用效益对城市建设用地开发强度响应程度。以兰州市为研究对象,对2001～2016年城市建设用地开发强度和利用效益进行评价,并借助响应度模型研究了两者的动态响应关系。研究结果:(1)2001～2016年城市建设用地开发强度持续增长,效益提升显著;(2)城市建设用地利用效益变化对城市建设用地开发强度的增长始终表现出"正响应"特征,2001～2007年响应程度逐渐减弱,而2007～2016年响应程度逐渐增强;(3)城市建设用地利用效益与各影响因素呈现正相关关系,地均二三产业产值正向促进作用显著,城市建设用地比重对城市建设用地利用效益提升的作用次之。     

中国城镇低效用地再开发的现实困境与理性选择

研究目的:深入分析城镇低效用地再开发面临的问题,总结地方实践创新经验,提出进一步推进城镇低效用地再开发的建议。研究方法:文献研究法和对比研究法。研究结果:中国城镇低效用地再开发面临资金短缺、产权复杂等现实困难,主要原因是规则的制约和缺失,对广东、浙江、辽宁3个省份集体建设用地管理、违法用地处理、出让方式改进等方面的创新进行了总结。研究结论:城镇低效用地再开发既是现实需要,又有一定的政策空间,应在全国层面完善集体建设用地管理、违法用地处理、土地出让和强制力运行等规则,按照科学规划、市场导向、利益共享的原则推进工作。     

我国沿海地区村镇低效工业用地再开发策略

本文以我国沿海地区广州市为例,采用调查问卷和深度访谈方法分析影响村镇低效工业用地再开发意愿的因素,并探讨村镇低效工业用地再开发策略。结果显示:现行政策部分条款的不合理、现行规划对再开发过程的指标规定相对模糊、现行流程对再开发流程的繁琐及再开发的风险是影响村镇低效工业用地再开发意愿因素。研究结论:制定合理的土地出入金及留用地指标政策、优化现行规划、规范村镇低效工业用地的再开发流程、分散村镇低效用地用地再开发风险是实现村镇低效工业用地再开发综合效益提升的关键。     

低效产业用地目标识别与二次开发策略研究

产业用地的低效利用是造成我国建设用地效益低下的重要原因。本文以典型地区广州市白云区产业用地为例,对2012年多时相SPOT/QuickBird遥感影像图进行低效产业用地的信息提取研究,并在调查问卷基础上,分析其形成的主要原因,最后提出低效产业用地的二次开发的策略与措施。主要结论有:(1)利用遥感与GIS技术可以实现在高分辨率遥感影像中低效产业用地信息提取;(2)白云区低效产业用地面积大,占建设用地总面积的比例较高;(3)低效产业用地形成的主要原因包括规划与审批、地理位置等因素;(4)城乡统筹是进行低效产业用地再开发、提升其利用效率的根本途径,同时也可以为我国新型城镇化与城乡统筹发展拓展空间提供用地保障。     

国内外差别化土地政策实践与启示

收集美国、新加坡、英格兰以及国内差别化土地政策的典型案例,总结其主要经验和实施成效,从而得出对我国推行差别化土地政策的启示:(1)建立与经济社会发展相适应、增量存量统筹、国有集体兼顾的建设用地供应总量调控制度;(2)实行区域差别化政策,促进各土地利用分区、东中西各地以及特大城市、大城市和农村的协调发展;(3)实行产业差别化政策,建立产业目录,结合产业发展方向供地,促进产业升级转型;(4)实行地类差别化管理,积极开展试点,闲置土地与低效土地再利用,提高工业用地准入门槛,农村建设用地存量挖潜。     

关于城镇低效用地再开发工作推进情况的通报 自然资源部通报第28期

党中央国务院高度重视城镇低效用地再开发工作。2016年11月,经中央同意,原国土资源部印发《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见（试行）》（国土资发[2016]147号,以下简称“147号文件”）,提出了一系列盘活城镇低效用地的激励政策以及相关工作要求。     

新形势下土地资源开发模式转变研究——来自武汉市的实践探索

转变土地资源开发和利用方式,推动经济发展和城市功能转型,是经济新常态下国土资源领域新趋势的迫切需要。本文以武汉市为例,通过梳理武汉市土地资源特点,分析当前武汉市土地资源开发面临的挑战主要有5个方面:(1)土地资源禀赋不足,耕地保护形势严峻;(2)建设用地规模快速增长,土地城镇化快于人口城镇化;(3)建设用地低效利用,土地集约水平有待提高;(4)城乡发展不均衡,城镇内部建设用地结构失衡;(5)生态用地日益减少,生态承载问题凸显。基于现状特征和面临的挑战,武汉市围绕土地资源开发和利用模式转变开展了一系列的创新与探索,本文对此进行了归纳与总结:坚持规划引导是统领、坚持底线思维是约束、坚持内涵发展是方向、坚持刚柔管控是抓手。     

城镇土地利用结构效率的数据包络分析

研究目的:如何判断城市土地利用结构的合理性,需要从新的视角并采用新的方法加以研究.研究方法:数据包络分析(DEA)方法.研究结果:(1)沿海城市的用地结构有效性不如内陆城市;(2)不同等级的城市用地结构不合理的用地类型不同;(3)高级别城市土地利用结构效率高于低级别城市和城镇;(4)县级市城区的道路广场用地失调明显.研究结论:判定城市土地利用结构是否合理,必须考虑其历史、社会经济水平,盲目类比国外是不可取的.DEA方法可以较好地定量刻画城镇土地利用结构效率.提出了中国的城镇用地结构的建议标准.     

土地供应结构对经济增长影响的空间效应研究 ——以长江中游城市群为例

研究目的:研究土地供应结构对经济增长影响的空间效应,为基于国家区域协同发展战略下的土地供应政策改革提供思路。研究方法:在对长江中游城市群城市经济空间相关性分析的基础上,构建土地供应结构对经济增长影响的空间计量模型,定量测度土地供应结构对本区域经济增长的直接效应以及在城市之间表现出的空间外溢效应。研究结果:(1)长江中游城市群区域经济发展在空间上相关性不强,三省内部,仅湖北省地级市表现出较显著的空间相关性;(2)土地供应结构对经济增长有一定的空间外溢性且在用地类型上存在差异;(3)增量建设用地供应量对长江中游城市群经济提高的直接效应最显著,工矿仓储用地、公共管理与公共服务用地供应量的间接效应显著。研究结论:要进一步推进长江中游城市群合作升级,优化土地供应结构,推动区域经济结构转型升级。     

土地财政对土地利用效率的影响

研究目的:分析土地财政对土地利用效率的影响。研究方法:在机理分析的基础上利用土地财政滞后一期和土地管理政策作为工具变量进行回归分析。研究结果:(1)政府追求土地财政最大化的目标必然导致对土地市场的干预,从而影响土地利用效率;(2)土地财政对土地利用效率的影响为倒"U"型,超出6.38拐点的土地财政对土地利用效率的影响由正转负;(3)作为土地财政的重要运作方式,商住用地和工业用地出让的相对价差对土地利用效率的影响为倒"U"型;(4)土地财政对不同城市土地利用效率的影响具有差异性,在二线城市和五线城市最为显著;政府重大经济政策的实施会改变土地财政对土地利用效率的影响。研究结论:应正视土地财政的积极作用,并通过深化改革,采取有效措施来解决其存在的负面效应。     

低效用地认定及处置政策

正闲置低效用地的大量存在不仅浪费了宝贵的土地资源,压占了大量政府征地资金,也沉淀了大量社会资金,影响了经济社会的发展。在严控建设用地规模甚至规模减量化的背景下,存量用地挖潜必将成为未来土地供应保障经济社会发展的主要途径。因此,从各地低效用地的处置政策入手,对各类认定标准和处置措施进行了梳理,提出低效用地处置盘活的政策建议,很有意义。城镇低效用地认定标准实践国土资源部《关于深入推进城镇低效用地再开     

基于外部性理论的单中心城市土地经济效益测度与低效用地诊断研究——以扬州市区为例

研究目的:以扬州市区为例,将互联网地价数据与AMM模型理论地价进行同径、圈层及邻域比较,实现土地经济效益的快速判断;基于外部性理论对低效用地成因进行研究。研究方法:空间插值,叠加分析,间断点分析。研究结果:(1)研究区土地经济效益呈半"W"梯度同心圆分布,可分为内、中间、外三个圈层,中间圈层东南及西南片区为城市低效用地集中分布区。(2)研究区土地经济效益存在不同性质突变点,学区、环境等经济突变点表现为河流、道路等;城中村、拆迁安置区等社会突变点表现为主干路。研究结论:(1)单中心城市土地经济效益呈圈层分布,土地经济效益区可划分为集约均衡区、低效用地区、过度集约区,分别与内、中间、外圈层相对应;(2)城市低效用地是经济外部性(学区、环境)和社会外部性(城中村、拆迁安置区人群集聚)共同作用的结果,应采取加大公共服务投入,改善区域社会结构等措施提升低效用地经济效益,进一步推动城市土地供给侧改革。     

从“三旧”改造困境看城市更新——以广州市为例

正为推动广东省社会经济可持续发展,释放土地资源潜力,实现产业转型和城市空间重构,2009年"三旧"改造在广东正式推开。该项政策实施以来,有效提升了地区土地资源节约集约利用水平,改善了城市环境品质,产生了积极的政策效果。但随着城市发展转型与空间功能优化,以土地指标挖潜为指导的"三旧"改造模式已不能满足城市综合环境容量提升的需求,亟须在城市低效用地再开发的基础上全方位推进城市更新。在此背景下,2015年2月广州市正式成立了国     

按类型区别对待 多路径高效盘活——江苏省淮安市淮安区闲置用地再利用的做法

江苏省淮安市淮安区积极推动区域内低效闲置用地再开发工作,通过收购储备、实施流转、协议置换、增资技改、司法拍卖等途径对闲置用地实施盘活利用,着力提高土地产出效益。     

生态—经济竞合下低效建设用地再开发空间重构——以湛江市中心城区为例

研究目的:基于生态位,量化低效建设用地上的物质与生态空间的竞合关系,用以均衡再开发时地块内部"社会经济功能用地"和"生态功能用地"的结构和格局,从规划用途管制的视角,重构低效建设用地的物质和生态空间。研究方法:"绝对面—相对面"辨识体系、生态位测度、线性规划等模型的应用等。研究结果:(1)靠近生态"扩张源"及城市边缘的低效建设用地,应优先再开发为生态功能用地以形成局部生态屏障;(2)均衡后,从中心至边缘,低效建设用地内部用地功能的布局形式,主要呈现从"开发主导"过渡为"生态主导";(3)依据生态—经济竞合的结果实施再开发,可合理拓宽局部的生态空间,并缩减早期物质空间过渡占据的社会经济功能用地。研究结论:通过研究生态—经济的竞合关系,来调整土地资源的流向,有利于实现局部低效建设用地内部物质和生态空间的"重生"与"共生"。