农地“三权分置”下乡村振兴实现的理论、困境与路径

农地“三权分置”作为新发展阶段我国农地制度的重大创新,应基于乡村振兴战略目标要求构建新型农地“三权分置”制度。农地“三权分置”助推乡村振兴的理论逻辑在于,通过强化集体土地所有权管理功能统摄下稳定农户承包权的保障功能和放活土地经营权的财产功能,最终通过农地“三重复合功能”发挥作用,从而最大限度地从边际上提升农业发展效率,通过农业现代化助推乡村振兴。当前农地“三权分置”政策执行中存在所有权实践地位强化排斥小农的困境、承包权主体地位弱化与固化的困境以及经营权大规模流转偏向导致的效率困境,背离了政策制定者预设的目标,不利于推进乡村振兴。为此,本文基于对上海松江的实践考察,提出以成员权的集体土地所有制、承包权自愿有偿退出与转让机制以及立足传统农民本位的农地经营权制度来健全农地“三权分置”的实现路径,培育固守农业农村的“新型职业农民”作为突破,最大限度地提升农业生产效率,通过农业农村现代化助推乡村振兴。     

农地“三权分置”实质探讨——寻求政策在法律上的妥适表达

研究目的:寻求并塑造对农地"三权分置"进行调整的妥适法律规范。研究方法:实证分析法、规范分析法、类比推理法、系统分析法。研究结果:从制度的妥适表达看,农地"三权分置"的实质并非三种具体权利的并立和对抗,而是三类主体之间享有的权利的并立和对抗。这三类主体即是农民集体、农民(农户)和土地流入方。农民集体所享有的权利是集体土地所有权,农民(农户)享有的权利则是一种集体成员权(可以"承包权"指称)或者是土地承包经营权,土地流入方的权利则为土地经营权。研究结论:农民(农户)集体成员权的调整可依据既存规范性文件,土地经营权必须进行物权塑造,农地"三权分置"才能得以在制度上实现。     

论我国农地权利及农业生产经营模式的演进

我国农村土地权利历经了农民土地私有权及人民公社集体土地所有权"一权";集体农地所有权与农民土地承包经营权分离的"两权";集体农村土地所有权、土地承包权与土地经营权分置的"三权"。与农村土地权利相适应的农业生产经营模式,历经了农民家庭分散经营、人民公社统一经营、农户家庭承包经营。在多种农村土地权利和农业生产经营模式中,最为科学的是将农村土地按用途分类,实行农用地"三权分置";与"三权分置"相适应的是现在各地农村正在逐渐转向的"小农户和现代农业发展有机衔接"的经营模式。     

农村土地“三权分置”的新制度经济学分析

[目的]从新制度经济学视角梳理农村土地"三权分置"的制度变迁过程,并对"三权"各自的权能进行分析,针对现存集体所有权主体缺失、土地承包权权能混乱、土地经营权性质不清等问题解释其原因并提出对策建议。[方法]运用文献综述法、对比法对农村土地试行"三权分置"后集体所有权、农户承包权、土地经营权各自权能进行划分和界定,理顺三者关系。[结果](1)"三权分置"是农村土地产权权能的进一步分解与细化,集体所有权被赋予更完整的土地所有权能;(2)"三权分置"过程中承包地流转路径得到进一步强化,打破土地承包经营权的"成员权"限制;(3)土地经营权的市场性功能与农户承包权的福利性功能同时增强,进一步减少土地对农民的束缚。[结论]"三权分置"是解决农地无人耕种、推动农村土地适度规模经营的重要途径,合理界定"三权"的权能、理顺"三权"的经济学关系、破解法律制度障碍是"三权分置"的改革重点和方向。     

农地“三权”分置的路径选择

研究目的:在"三权分置"背景下探索农地的集体所有权、承包权和经营权的合理分置路径。研究方法:文献分析法、比较法。研究结果:(1)官方主流观点认为,"三权分置"就是坚持集体所有权不变,将原承包经营权拆分为承包权和经营权。(2)法学界质疑这种分离逻辑,认为承包经营权并不包含承包权和经营权,"三权分置"就是坚持集体所有权不变,在原土地承包经营权之上创设另一个经营权。(3)这两种"三权"分置路径均排除了集体所有权的参与,也未意识到"三权分置"改革对集体所有权缺陷的修补作用。研究结论:经比较发现,更合理的农地"三权"的分置路径应当是,在具有"总有"性质的集体所有权之上创设出具有成员权性质的农户承包权,籍此将集体所有权改造为可在实践中经由个人支配的产权形态;将原承包经营权更名为经营权,使之成为去身份化后的用益物权。     

广东省农地“三权分置”可持续发展评价

［目的］探讨农村土地的所有权、承包权和经营权的可持续发展能力，对于有效解决土地产权的困境，稳定农地承包权以及推进农村土地经营权的有序流转具有重要的实际意义。［方法］以广东省为例，通过构建农地“三权分置”可持续发展评价体系，采用层次分析法确定指标权重，进而通过可持续发展指数确定其可持续发展能力。［结果］广东省农民土地承包权指数最高，而对应指标的指数相对也高，其中土地承包权确权实测率指数最高； 广东省农民土地流转经营权的指数介于所有权和承包权之间，农民在获得稳定的土地流转收益有力转移农村剩余劳动力，进而直接或间接的增加农民收入； 广东省的农村土地所有权指数最低，因为广东省所有权人均土地面积较低，农民的产权认知能力较弱，导致指数偏低。［结论］农地“三权分置”相互影响相互制约，落实农地集体所有权，制定土地有偿使用和有偿退出机制，建立多层次的土地流转中心和合作社，维护农地的合理流转，在一定程度上提高农地的利用效率。     

农村集体土地“三权分置”的内涵、利益分割及其思考

农地流转后导致所有权、承包权和经营权"三权分置",本文分析了三权的内涵,用财产权理论和成员权理论分析了所有权、承包权和经营权之间的利益分割,以及承包权与所有权、经营权并列导致的问题。     

声音

正在坚持和巩固"本集体成员集体所有"的基础上,也应当顺应城乡人口双向流动的大趋势,按照放活承包地经营权和宅基地使用权的方向,重构集体土地产权的权利体系,有序扩大权利体系的开放性,让出村的人能放心地走、进村的人能顺畅地来。对承包地而言,就是要完善所有权、承包权、经营权"三权分置"制度,在依法保护集体土地所有权和农户承包权前提下,平等保护土地经营权。对宅基地而言,就是要探索所有权、资格权、使用权"三权分置",落实宅基地     

农地“三权分置”产权解构及政策优化建议

研究目的：通过对农地产权体系的静态解构和动态演变路径分析，厘清“三权分置”实质及现实制约因素，就如何充分放活土地经营权提出政策优化建议。研究方法：理论研究、政策文本分析。研究结果：（1）从农地产权体系的静态解构来看，集体所有权是“三权分置”政策的法定起点，而土地承包经营权是实际起点，土地经营权是落脚点；目前，“三权”体系框架已较为明确，“分置”的规则及秩序也基本确立，以立法为核心的正式制度为实现土地流转与农地适度规模经营目标奠定了重要基础。（2）农地产权体系正从家庭联产承包经营制阶段的半开放式系统向“三权分置”阶段的复杂半开放式系统演变；从集体到农户再到经营主体，权利主体的复杂身份属性，以及土地经营权通过非单一、非直线型的方式在多种权利主体之间实现流动，使农地产权体系形成了现实中复杂的多元主体网络格局。（3）承包权与经营权的有序分离和经营权的自由流转，是“三权分置”的核心路径，而农民不完全参与市场及其预期不确定性，以及包括价格发现、进入和退出机制、要素配置在内的土地经营权市场尚不完善，是制约农地产权市场体系演进的关键。研究结论：充分发挥农民自由选择权、完善可替代性收入和保障体系、加快公平有序的土地经营权市场建设和放松土地经营权流转的金融约束或应成为现阶段政策优化的主要着力点。     

“三权分置”是深化农村土地制度改革的重要探索

中央明确提出,坚持农村土地集体所有,所有权、承包权、经营权三权分置,引导土地经营权有序流转,主要针对的是农村土地中的承包地。按用途分类,我国农村土地分为农地和建设用地两大类,其中90%以上是农地,而农地中90%以上是承包地。承包地,既是农户最重要的生产资料,也是新型经营主体发展规模经营的基本要素。加强对承包地的保护,是促进土地流转,实现规模经营的重要前提"三权分置"是个     

“三权分置”下的农村土地权利结构研究

研究目的:明确"三权分置"下的农村土地权利结构。研究方法:采用文献分析法和归纳演绎法。研究结果:(1)现行法下的中国农村土地权利结构,以"土地所有权+土地承包经营权"为基本结构,还包括土地所有权和"土地所有权+租赁权"两种类型。(2)"三权分置"的背景下,首先应当将农户的土地承包经营权分置土地承包权和土地经营权;在土地经营权物权性流转时农户保留土地承包权;债权性流转时则为"土地承包权+土地经营权"。(3)新型农业经营主体的农村土地权利结构,取决于土地经营权流转形式,在物权性流转时为土地经营权,在债权性流转时是土地经营权的租赁权,在两种性质流转并存时是"土地经营权+土地经营权租赁权"。研究结论:"三权分置"下农村土地权利结构的构建,应当以现行法下的农村土地权利结构为基础,既要保护农户的合法权益,又要有利于新型农业经营主体的培育和发展。     

权利失衡：土地流转中“三权分置”的异化实践及其破解

“三权分置”制度是在农村人地分离背景下进一步稳定承包权、放活经营权，推动土地流转，实现规模经营和农业现代化的重要制度创新。我国部分地区在正式的“三权分置”制度出台之前就已展开“三权分置”的探索，对这部分地区“三权分置”实践状况进行研究，有助于推动“三权分置”制度的进一步完善和良性运转。本文发现，“三权分置”出现了实践异化，体现为以所有权主体绝对责任化、承包权主体绝对权利化和经营权主体权利弱化为表现形式的“三权”主体权利的失衡，隐含着巨大的社会风险和政治稳定风险。“三权分置”的理想效能没有得到充分发挥。土地流转性质的政治化是形成“三权”主体权利失衡秩序的主要原因。要破解“三权”主体权利失衡困境，应将土地流转性质去政治化，使土地流转关系还原为土地承包权主体与土地经营权主体之间以市场原则为基础的相对独立和平等的合作与谈判关系，构建土地流转的市场化秩序。     

“三权分置”改革下农地承包权的法律思考

党的十九大后,农地"三权分置"的新时代格局业已形成。承包权与经营权分离改变了农地所有权之外的权能配置形式:承包权兼具了保守性的成员权与流转性的物权之属性。成员权与物权二重性使得"三权分置"的制度设计,既实现了农地要素市场化配置的时代需要,又赋予了农民国家阶级主体地位的宪法保障。在宪法与民法的双重约束之下,权利性质的差异在农地流转过程中得以表达。因此,两种性质的农地承包权在实践中理应区别对待。慎重协调承包权与经营权之间、成员权与物权之间的法律关系,是处理好"三权分置"改革的应对之策。     

“三权分置”中土地经营权的权利性质

正顺应农民保留承包权、流转经营权的意愿,实现承包权和经营权分置并行,是我国农地制度的一大创新。2015年中央一号文件提出,界定农村土地集体所有权、农户承包权、土地经营权之间的权利关系,这就需要首先界定三权各自权利性质及权能,而土地经营权作为新创立的一种独立权利形态,更需要及时界定。一、土地经营权是流转情况下才独立于承包权的一项权利一般说来,土地承包经营权是承包农户作为集体经济组织成员,享有对承包地占有、使用、收益以     

农户承包权继承法律问题研究

"三权分置"是当前农村土地制度改革的必然趋势,农户承包权从土地承包经营权中分离出来。本文比较分离后的农户承包权和土地承包经营权的关系发现农户承包权继承可以解决土地承包经营权继承存在的制度障碍。分析农户承包权的性质可见,具有身份属性的农户承包权作为遗产由本集体经济组织成员继承,其他继承人因不具备成员身份被排除在继承主体范围之外。建议赋予农户承包权物权属性的法律地位,合理规制继承主体范围,限制继承人取得的农户承包权,构建农户承包权继承制度。     

“三权分置”下土地经营权注销登记的功能解析及制度完善

我国农地权利制度构建于特殊国情之上,"三权分置"下土地经营权由集体土地所有权分离而设立,并在一定条件下消灭,其权能回归集体土地所有权。土地经营权的消灭与设立,亦是集体土地所有权权能的回归与分离,是农地权利的基本存在形式。土地经营权注销登记是公示农地权利变动的制度,应当予以充分重视。我国农地资源利用以户为单位对农业生产要素进行配置,呈现小农性、封闭性,与市场机制相背离。"三权分置"的提出为土地承包经营权重构提供了契机,得以对土地经营权注销登记制度进行功能解析,提出相应的完善建议。     

论“三权分置”与集体土地所有权的坚持

坚持农村土地集体所有权,是推进承包地"三权分置"的基石。但是,学界从承包权和经营权的视角切入,根据承包权和经营权定性的不同,所构建的"三权分置"之"所有权+不动产用益物权+权利用益物权"、"所有权+‘自物权’+权利用益物权"、"所有权+成员权+不动产用益物权"、"所有权+成员权+债权"的权利结构与实施路径,往往忽视了对集体土地所有权主体中集体成员的流动性和客体的不可分割性等本质特性的影响。因此,应当回归更大程度地坚持并落实集体土地所有权的研究视角,以"所有权+不动产用益物权+债权"与"所有权+股权+不动产用益物权"的双轨制推进"三权分置"。     

土地“三权分置”是中国农村改革的又一次重大创新

正习近平总书记指出,改革前,农村集体土地是所有权和经营权合一;搞家庭联产承包制,把土地所有权和承包经营权分开,这是我国农村改革的重大创新;现在,把农民土地承包经营权分为承包权和经营权,实现承包权和经营权分置并行,这是我国农村改革的又一次重大创新。他强调,要在坚持农村土地集体所有的前提下,促使承包权和经营权分离,形成所有权、承包权、经营权三权分置、经营权流转的格局。党的十八届五中全会提出,要稳定农村土地承包关系,完善土地所有权、承包权、经营权分置办法,依法推进     

农村承包地“三权分置”：产权结构、逻辑悖论与产权重构

"三权分置"是中国农地制度的再一次创新,是产权解构与重构的过程。本文基于政策文本讨论农村承包地在"二权分离"和"三权分置"下的产权结构,指出农村承包地的法律原始赋权主体始终是农村集体和承包农户;并从实践层面讨论现有制度下承包地产权结构的逻辑悖论,表明现有制度安排下,存在所有权内部悖论和经营权内部悖论,以及承包权和经营权之间的权能层次悖论、权能结构悖论和权利属性界定悖论。再结合逻辑悖论重新梳理所有权、承包权和经营权的关系,最终提出产权重构方案。基于以上讨论,本文提出以下观点:一是除"二权分离"下所有权应有的权能外,再赋予所有权部分剩余索取权;二是强化经营权权能,将经营权物权化,并将承包农户与经营业主之间的关系确定为市场契约关系,通过合约治理保障承包农户与经营业主的各项权利;三是将承包权定性为成员权,作为法律赋予的经营权原始赋权凭证,同时运行承包权退出。     

农村土地“三权分置”的法律制度构造

农村土地"三权分置"是经济学主导农村土地改革政策的形象表述,该学说能很好解释实践中农地流转现象。但经济学界对于"三权分置"实施可行性的解释,主要以西方产权理论为基础,以权能分离理论为指导思想。这种经济学逻辑并不符合当前的法律逻辑。法学界针对经济学界权能分离理论的"三权分置"展开了批判,提出承包权与经营权分离,事实上是对农地所有权用益权能的再分割,有悖所有权的整体性特征。但法学界"基于文本寻找解释"的研究思路,决定了其无法对现实当中大量存在的违背规范性土地承包、农地流转的现象做出解释。在分析经济学和法学关于农村土地"三权分置"政策的理论解读的基础上,设定土地承包权为成员权,创设具有物权效力的土地经营权取代原土地承包经营权,这种土地产权制度符合物权分离逻辑,能够在法权构造上自洽,在立法技术和修法成本上具有优势。