国土空间用途管制的演进历程、发展趋势与政策创新

研究目的:探究国土空间用途管制的历史沿革、发展趋势与政策创新。研究方法:文献分析法和比较分析法。研究结果:(1)国土空间用途管制的发展大致经历了4个阶段,即土地用途管制阶段、生态要素用途管制阶段、自然生态空间用途管制阶段、国土空间用途管制阶段;(2)国土空间用途管制的发展趋势主要包括:与行政体制改革的相契合、与国土空间规划相契合、与各类空间政策相契合、与信息融合相契合;(3)国土空间用途管制的实施机制要综合运用行政手段、经济手段、法律手段和技术手段,考虑不同层级政府的分工、不同部门的分工,建立指标+空间+清单的管理模式;创新生态产品价值的实现机制,完善生态补偿政策,探索建立可交易发展权的政策设计;(4)高度重视法律法规在空间用途管制中的作用,强化依法管制、依法治国、高效治理等要求,并做好国土空间用途管制的技术支撑。研究结论:从提高制度协同配合效率角度审视国土空间用途管制;把握国土空间用途管制中的机构改革、技术调整、空间规划和政策延续等关键内容;综合运用经济、行政、法律、技术等手段,共同提高国土空间用途管制水平。     

日本国土空间用途管制经验与启示

研究目的:系统梳理日本国土空间的用途类型以及管制措施,为中国国土空间的用途管制提供经验借鉴。研究方法:文献分析法和综合分析法。研究结果:(1)日本国土空间规划与法律体系具有权威性,为国土空间用途管制提供了立法支撑与制度保障;(2)日本国土空间用途管制各部门、各层级职权清晰,能够统一协调国土空间用途管制工作;(3)日本尊重国土空间使用类型的多样性,实施刚柔结合的用途管制制度;(4)日本重视国土空间规划监督管理,保证了规划的实施效力;(5)日本重视国土空间的系统性,保障用途管制的整体性。研究结论:日本的国土空间用途管制经验对中国有所启示,主要包括加强国土空间用途管制立法、完善国土空间规划协调机制、确立常态化的多维国土空间用途管制监管体系、构建刚柔结合的国土空间用途管制格局、提升国土空间管制体系的完整性和系统性等。     

自然生态空间用途管制的法律制度应对

研究目的:探讨自然生态空间用途管制政策是否对现有法律制度提出了需求与挑战,寻求相应的应对路径。研究方法:文献分析法和比较分析法。研究结果:自然生态空间用途管制政策不仅具有转化为法律制度的需求,而且对现有法律制度提出了新的挑战:管制要素从生态环境转向生态空间,管制权利从旁落转向衡平,管制体系从管理转向治理。研究结论:在借鉴国外生态空间用途管制法律应对经验的基础上,提出将"自然生态空间"概念及其用途管制政策转换成具体法律制度的应对路径:(1)树立保护和改善自然生态空间的法律理念,以支撑自然生态空间用途管制法律制度的构建;(2)制定《自然生态空间用途管制法》,以保障自然生态空间用途管制相关机制的顺利运行。     

鹤壁市自然生态空间用途管制探索与思考

自然生态空间是人类赖以生存的物质基础和空间载体,推进自然生态空间用途管制,是健全国土空间用途管制制度的重要内容,是构建国土空间开发保护制度、提高国土空间治理能力、推进生态文明建设的重要手段。在总结鹤壁市自然生态空间用途管制试点工作成效的基础上,重点分析了实践探索中遇到的各类保护区交叉重叠、用途管制审批和执行缺乏法定依据、统筹保护与发展关系难度较大、自然生态空间补偿机制缺失、信息平台之间缺乏横向联通和信息共享等问题,进而结合国家机构改革和生态文明建设要求,提出明确保护区边界并进行确权登记、加快国土空间规划编制和实施、健全自然生态空间保护法律机制、统筹生态空间保护的刚性和弹性管理、建立多元化的生态补偿机制、建立成果信息共享机制等一系列针对性建议,以期为全国层面自然生态空间用途管制乃至全域国土空间用途管制工作提供有益参考。     

发达国家国土空间用途管制探析

文章梳理分析了美、英、日、德等国在国土空间用途管制中的做法,认为协调统一的规划体系、完善的法律保障体系、"边界+管控"的国土空间功能分区管制手段和"分区+管制"的城市空间管制手段是确保管制效果的重要因素,并归纳出不同国家在国土空间用途管制中呈现出更加注重管制效率、管制的刚性与弹性、生态和可持续发展,以及决策的科学化和民主化等特点和趋势。通过对这些国家国土空间用途管制的探析,从国土空间规划体系、机制、规则、实施等方面对我国构建更加完善的国土空间管制制度提出建议。     

中国国土空间用途管制的基础性问题思考

研究目的:明确国土空间用途管制的科学内涵,讨论新时代统一国土空间用途管制体系的基础性问题。研究方法:理论分析法和归纳演绎法。研究结果:(1)国土空间用途管制的对象是一个空间、属性与行为三位一体的复杂系统,管制实施中需协调好实体空间、功能空间与管理空间的关系。同时,异质性、动态性与尺度性等主要空间属性影响着管制实践的效率。(2)新时代国土空间用途管制完善了用途管制理念方法,但实践的滞后性引发了系统治理思维与分区分类管控的矛盾,空间尺度性与事权划分不匹配,管制手段中审批与许可关系不清等问题。(3)机构改革为自然资源统一管理带来机遇,但管制主体的职能界限模糊与"上下不对齐"的治理结构设置也带来了新的挑战。研究结论:国土空间用途管制在国家现代化治理体系中发挥着举足轻重的作用,内容体系逐渐完善,但基础理论认知和管制实施的矛盾仍旧突出,需要在今后的实践中不断改进。     

自然生态空间用途管制分区划定研究——以平潭岛为例

研究目的:在明确自然生态空间内涵和分类的基础上,探讨自然生态空间用途管制分区划定的逻辑框架和技术方法,提出自然生态空间分类、分级管制规则。研究方法:文献综述与GIS空间分析。研究结果:根据不同自然生态系统类型及其空间分布特征将自然生态空间类型划分为森林生态空间、草地生态空间、湿地生态空间和荒地生态空间;基于景观功能识别并按不同管控等级将自然生态空间管制类型区划分为红线区、橙线区和黄线区;同时,依据不同地块主要功能进一步确定自然生态空间用途管制分级,划定用途管制分区结果。研究结论:基于"区域主体功能—景观主导功能—地块主要功能"的自然生态空间管制分区划定逻辑框架,可为构建以功能分类、用途分区、管控分级为导向的自然生态空间用途管制体系提供理论依据和实践借鉴。     

面向治理转型的国土空间用途管制制度完善路径探讨

研究目的：明确国土空间用途管制的转型逻辑,探究国土空间用途管制制度完善路径。研究方法：文献梳理法与综合分析法。研究结果：（1）国土空间用途管制属于在地化的空间管制创新模式,是在新的价值理念与治理需求引导下的空间治理转型实践。（2）国土空间用途管制的治理目标是实现国土空间系统性、激励性与高效能管制,其治理逻辑是将国土空间用途管制小闭环嵌入到国土空间治理大闭环之中,实现自然资源部内部治理“小协同”与以自然资源部为核心的多部门治理“大协同”联动。（3）可从构建全域全要素全过程的国土空间用途管制体系、优化系统治理的“三条控制线”划定及管制规则、规范与创新国土空间用途管理政策体系、建立健全多部门权力协同机制以及利益调节机制等方面探索国土空间用途管制完善路径。研究结论：国土空间用途管制涉及多学科交叉、需要理论联系实践,将来研究要加强理论综合支撑顶层设计、关注区域差异鼓励地方创新以及尊重主体利益提高管制效能。     

基于自由家长制的国土空间用途管制改革探讨

研究目的:分析国土空间用途管制的理论基础和改革诉求,引入针对潜在主观心理的自由家长制政策助推思路,探讨新型国土空间用途管制制度的改革方向。研究方法:文献研究法,比较分析法。研究结果:当前国土空间用途管制存在着全域覆盖、刚性强化、弹性提升、协调统筹和配套完善5大改革诉求,针对自由家长制理论中心理账户、固有印象、损失厌恶、延后决定、架构误导和过于乐观等潜在主观心理特质,可以通过层级矩阵、环境塑造、损失放大、实时反馈、默认选项和机制补漏等影响路径,探讨优化国土空间用途管制的改革方向。研究结论:未来国土空间用途管制可以探讨借鉴自由家长制理论,通过构建层级用途管制、营造用途管制氛围、扩大奖励惩罚差异、提供实时用地监测、优化管制协议设计和配套完整实施机制进行优化改革,"助推"实现提升国土空间用途管制全域覆盖度、刚性合理度、弹性有效度、实施协调度和体系完善度的政策目标。     

英国国土空间用途管制经验与启示

英国在国土空间用途管制方面历史悠久、经验丰富。文章梳理了英国国土空间用途管制的产生与发展,政策法规、运行体制、管制工具等基本框架内容。英国的国土空间用途管制的主要手段是国土空间规划,其前置了规划决策的过程。英国的国土空间用途管制经历了长时间的发展和演进,其政策法规完善,管制工具多样,转用许可机制灵活。建议我国要注重国土空间用途的前期规划,进一步完善国土空间用途管制法律法规,合理划分各级政府的责任与权利,完善国土空间用途管制相关信息平台。     

2019年土地科学研究重点进展评述及2020年展望 ——土地资源利用与空间规划分报告

研究目的:总结2019年国内外土地资源利用与空间规划方面的研究进展,展望2020年国内研究趋势.研究方法:文献调查法.研究结果:2019年国内研究主要集中在土地资源的自然与生态属性、低碳土地利用、土地利用转型、自然生态空间用途管制制度、智慧型空间规划、国土空间规划体系等方面;国外研究侧重于土地资源配置、土地质量、土地利用变化、土地规划的公众参与技术与生态影响等方面.研究结论:2019年土地资源利用与空间规划在自然资源资产、国土空间用途管制、国土空间规划、土地资源资产核算、土地生态系统服务价值评价和土地利用转型潜力评价等基础理论和实践研究方面取得了一定进展.2020年及未来将重点关注自然资源优化配置、土地利用转型、自然资源资产、资源集约利用、国土空间用途管制、自然生态空间管制、国土空间规划编制技术、村庄规划等研究方向.     

生态用地的法制化——基于土地用途管制制度演进的视角

研究目的:研究生态用地是否应成为法律意义上的土地用途,提出相应的土地用途管制制度设计思路。研究方法:法律解释分析,立法学分析。研究结果:生态用地应成为法律意义上的土地用途;在静态区分方面生态用地应与农用地、建设用地、未利用地呈并列关系,生态用地分类的决定性依据为土地资源之社会功能而非自然属性;在动态约束方面土地用途管制制度应针对生态用地承受的市场失灵趋势具备动态适应性,能够抑制生态用地流失或侵占其他土地用途类型。研究结论:《土地管理法》应作出相应的稳健更新,在此过程中应借鉴生态价值定量评估、生态补偿核算方面的技术和自然生态空间管制试点成果,确保法律对生态用地进行有效的静态区分和动态约束,并确保法律在更新过程中得到及时优化。     

海域养殖空间使用权的历史演变、现状问题及对策研究

[目的]文章通过深入分析海域养殖空间管理存在的问题及原因,从空间优化及制度完善方面提出规划策略,以期解决权益纠纷,促进科学高效用海。[方法]制度分析与实证分析相结合。[结果]（1）随着海域养殖空间蕴含的价值不断显现和增强,海域养殖空间划分不科学,缺乏划分依据及公平分配机制;（2）高效养殖用海激励机制缺失,普遍存在低效用海情况,对海洋资源造成巨大浪费;（3）养殖证管理制度不健全,存在大量办证未养殖及养殖未办证的情况,缺乏有效制约手段等问题逐渐显现。[结论]全面优化海域养殖空间布局及完善制度建设,可从三方面进行推进：（1）科学合理地确定各级各类海域养殖空间,分级分类统筹管控海域养殖空间,以减少由于海域空间资源划分引发的争议;（2）构建养殖用海效益评价体系,建立高效养殖用海激励机制,促进海域养殖空间效益提升;（3）健全养殖证管理制度,提高渔业主管部门执法力度,完善养殖空间权属的管理。     

2018年土地科学研究重点进展评述及2019年展望——土地资源、利用与规划分报告

研究目的：总结2018年国内外土地资源、利用与规划领域的研究进展,展望2019年国内研究趋势。研究方法：文献调查法。研究结果：2018年国内研究侧重于土地资源资产、土地生态状况评估、土地利用视角下的碳排放、土地利用及其评价、国土空间规划、村级土地利用规划等方面;国外研究主要集中在土地资源配置与保护、土地生态、土地利用变化与可持续性、土地利用规划实践与应用等方面。研究结论：2018年土地资源、利用与规划研究在基础理论层面探索了国土空间规划体系的重构,深入分析了空间规划、国土空间用途管制与自然资源监管的关系,进一步明确国土空间开发保护制度的科学内涵,构建土地利用研究的框架体系;在实践层面探讨自然资源资产负债表编制中土地资源的核算方法,深化乡村振兴、多规合一视角下的村级土地利用规划研究,提出国土空间规划体系建立的构想。2019年的重点研究方向为：构建国土空间规划体系、加强土地资源理论研究、探索自然资源资产负债表和村规划编制研究、深化节约集约用地和农村土地利用问题研究等方面。     

湖北省三生空间格局演化特征分析

研究目的:对三生空间结构和格局的多维多尺度计量与演化特征分析有助于识别国土空间功能类型的空间分异规律。研究方法:选取长江经济带中部典型省域湖北省作为案例地区,采用格网分析、空间自相关分析和三角图分析法剖析三生空间分布格局和演化特征。研究结果:(1)湖北省三生空间格局与功能演化呈现明显的地域差异,生产空间和生活空间扩张明显,生态空间明显萎缩;(2)三类空间在多个尺度上都表现出较强的空间自相关特性,空间聚集特征明显,在研究期内空间自相关指数有所下降,表明空间破碎度上升;(3)三生空间结构变动特征表现为生产空间和生活空间比例提高、生态空间比例明显降低,但重点开发区、农业主产区和重点生态功能区变动幅度逐次下降。研究结论:应在主体功能区规划政策基础上,加强空间管制措施,促进三生空间融合,并加强生态空间保护。     

北京市浅山区土地可持续利用的困境与出路

研究目的：重新审视北京市浅山区乃至山区土地利用传统规划思路,走出盲目保护的误区,提出规划新战略。研究方法：文献分析法,归纳综合法。研究结果：（1）浅山区的资源特征具有一定特殊性,不论从生态保护还是从开发利用的角度,浅山区对北京市都具有非常重要的战略地位;（2）北京市浅山区生态保护和开发间的矛盾是由不合理和不明确的空间保护战略导致的;（3）在新的社会经济发展形势下,浅山区面临巨大开发压力,其土地利用需从空间格局、利用性质和利用强度三个方面,在总体规划和土地控制性规划两个层面加以明确。研究结论：北京市浅山区应实施“精明保护,高效利用”的土地利用战略,即基于“反规划”指导思想,通过构建浅山区景观安全格局,确立清晰的开发和保护边界,明确开发模式、功能定位和强度,从被动保护走向主动保护和利用相结合的土地监护和规划管理,实现浅山区土地可持续利用。