地方政府债券自发自还试点应思考的问题

为建立规范地方政府举债融资机制,2014年5月19日财政部印发《2014年地方政府债券自发自还试点办法》。今年,国务院批准上海等10个地区试点地方政府债券自发自还。本次＂自发自还＂是地方政府债券试点路径上的重大变化,是地方政府融资机制向市政债券迈出的重要一步。本文结合国际经验,分析现行政府债券自发自还模式需关注的问题,并提出政策建议。     

制度变迁视角下的地方政府举债融资改革路径选择

财政分权化改革是我国地方政府举债融资的制度性根源。随着地方政府债务余额不断膨胀,债务风险与日俱增,潜在利益的改变催生了国家对地方政府举债行为的态度与倾向的变化,进而推动了原有制度安排的变迁。从《预算法》到《预算法修正案》再到"89号文",地方政府举债融资改革已由以融资平台为主的间接融资转向通过发行地方政府债券的直接融资与间接融资并存的局面,未来更将走向由地方政府债券占据主导地位的直接融资趋势。在我国地方政府举债融资改革路径选择上,关键因素在于摩擦成本,最优策略在于增量改革,成功标志在于存量改革。为更好地适应地方政府债券市场发展的需要,以便充分实现我国地方政府举债融资改革制度变迁既定目标,需从加强法制建设、明确功能定位、构建制衡机制、强化市场约束和风险控制等几个方面进一步推进我国地方政府债券市场发展。     

“89号文”与我国地方政府举债融资改革

财政分权化改革的实施使得地方政府财政自给能力持续下降,在寻求经济增长内在动力的推动下进一步衍生出地方政府的举债行为,两者共同构成我国地方政府举债融资的制度性根源。随着财政体制的不断发展,潜在利益的改变催生了国家对地方政府举债行为的态度与倾向的变化,进而推动了原有制度安排的变迁。实践经验表明,在地方政府举债融资改革路径选择上,关键因素在于摩擦成本,最优策略在于增量改革,成功标志在于存量改革;在地方政府最优融资工具选择上,通过透明、高效和规范的资本市场发行政府债券进行低成本的直接融资成为地方政府首选。考虑到"89号文"的出台将进一步加快按照地方政府性基金收入项目分类发行专项债券的步伐,在地方政府未来走向由政府债券占据主导地位的直接融资新趋势逐渐明朗之际,为更好地适应地方政府债券市场发展的需要,需从加强法制建设、明确功能定位、构建制衡机制、强化市场约束和风险控制等几个方面进一步推进我国地方政府债券市场发展。     

我国项目收益债券发行规模及其对基础建设投资的影响——基于全国地方政府债务审计结果

在规范和清理地方政府债务的背景下,对地方政府的举债行为财政部出台了一系列的新规(1),总的要求是地方政府不能再随意向银行借贷,而要在预算的约束下,对公益性或非公益性的地方建设项目,主要通过发行债券的方式进行融资。这一制度既约束了地方政府的借贷行为,又为地方政府的举债开了正门,但债券发行实行限额的管理。为此,作为全社会基建投资中重要组成的政府投资,由间接融资的信贷转变为直接融资的债券,是否会产生基建投资的缺口,应关注的问题。本文从新试点的项目收益债券的发行与使用规则入手,根据地方政府现有的债务存量与结构和发展要求,分析研究其对我国基建投资总量的影响以及其发行的规模与潜力。     

我国地方债信用评级指标构建问题研究

当前,地方性债务是影响我国中长期发展的重要问题之一,为进一步规范地方政府举债行为,经国务院批准,从2014年起地方政府债券自发自还试点工作在上海、浙江等十个省市开展,2014年5月财政部印发了《2014年地方政府债券自发自还试点办法》,其中规定“试点地区按照有关规定开展债券信用评级,择优选择信用评级机构,签署信用评级协议”,这表明地方政府信用评级已经开始.     

宏观

国务院批准10省区市试点地方债自发自还 5月21日,财政部发布消息称,经国务院批准,今年将在上海、浙江、广东、深圳、江苏、山东、北京、江西、宁夏、青岛试点地方政府债券自发自还,此举被视为我国进一步规范地方政府举债、探索市场化发债的重要举措。所谓自发自还,是指试点地区在国务院批准的发债规模限额内,自行组织本地区政府债券发行、支付利息和偿还本金的机制。     

十八届三中全会之后改革政策要览

改革任务5月,国务院批转发改委关于2014年经济体制改革重点任务的意见。重要内容包括：1）建立和完善权力清单制度,加快探索市场准入负面清单制度;2）继续扩大营改增试点范围,推进消费税改革、煤炭资源税改革和房地产税、环境保护税立法工作;3）建立以政府债券为主体的地方政府举债融资机制,剥离融资平台公司政府融资职能;4）增强人民币汇率双向浮动弹性,建立存款保险制度;5）加快发展混合所有制经济,推进国有资本投资运营公司试点;6）实行差别化落户政策;7）慎重稳妥地推进农村土地制度改革;8）放宽教育、文化、医疗服务市场的外资准入限制;9）实施大气污染防治行动计划。     

地方政府举债融资模式探讨

伴随着我国经济发展的不断加速,工业化进程的深度发展,资金缺口不断的扩大,我国地方政府也逐步采取了一些政策进行举债融资,其融资模式大体经历了银行贷款和财政补助共存、多种债券融资模式探索、债券融资加速和转型环节,融资模式的不断转变满足了地方政府各方面发展和支出的需要,也稳定了国家宏观经济发展趋势。因此,本文将以地方性政府债务融资模式发展演变为研究对象,对其不同阶段的融资模式进行细致的梳理和比对,在此基础上综合参考2017年最新的《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》探索进一步促进举债融资的策略,以期能够为构建新经济形势下地方政府举债融资机制提供有价值的意见和参考。     

优化地方专项债券发行机制

<正>2020年，受疫情影响，为确保经济稳定在合理区间，我国加大积极财政政策实施力度，地方加大举债规模，扩大有效投资。地方政府专项债券发展历程与特点2014年出台的《关于加强地方政府性债务管理的意见》提出“赋予地方政府依法适度举债融资权限，加快建立规范的地方政府举债融资机制，地方政府举债采取政府债券方式”。2015年起，新《预算法》实施并赋予地方政府举债权。     

实施新预算法亟需完善地方债治理机制

2014年8月,新《预算法》获得通过,赋予了省一级地方政府发行债券融资的权利,为地方政府负债开了"前门"。实施新《预算法》亟需完善地方债治理机制,一方面要建立起以债券为主的地方政府负债融资机制,构建和完善市场约束、规则管理、行政控制相结合的多层面的地方政府债务管理体制,防范地方政府债务的潜在风险;另一方面,要多措并举疏解地方政府巨大的负债融资压力,在逐步建立以债券为主的地方政府负债融资机制的制度过渡时期,让地方政府多种形式的隐性负债融资方式能够有序退出,实现地方政府负债融资方式的平稳转换。     

中国信用风险缓释工具创新试点最新进展

信用风险缓释工具（CRM）是2010年我国债券市场最重要的信用风险管理创新工具,它将短期融资券、中期票据等信用类债券的信用风险剥离定价,并转移给愿意承担风险的投资者。本文通过对CRM试点过程中存在的投资主体单一、市场机制不完善及外部环境建设滞后等问题进行了深度剖析,并有针对性地从投资者培育、信用评级与定价、做市商机制、交易信息披露、信用事件处理、以及监管会计税收法律制度建设等方面提出政策建议,以利于CRM市场的可持续发展。     

系族集团、集团内部结构与债券融资成本

本文以2007~2016年553家上市公司发行的997只公司债券为研究对象,探讨系族集团及其内部结构特征对企业债券融资成本的影响。文章发现:相较于独立的上市公司,集团上市公司的债券融资成本更低,且这一关系随着外部市场化水平的提高而减弱;进一步地,集团内部结构特征对企业债券融资成本具有重要影响:当集团最终控制人的相对持股比例越高、发债公司在集团金字塔结构中的层级越高、集团中上市公司数量越多以及集团涉足金融行业时,集团成员上市公司的债券融资成本更低。本文基于系族集团的视角考察企业债券的融资成本,既丰富了企业集团的相关文献,又对监管层维护债券市场稳定和深化金融体制改革具有一定的参考意义。     

英国地方政府债务构成特征及监管研究

英国地方政府多年来没有发生过债务危机.该国在地方政府举债制度设立、债务问责管理等方面积累了大量经验,"透明度要求""审慎性制度"等监管安排在地方政府债务风控方面发挥着积极作用.为满足市场融资多元化需求,英国多种新的融资方式与平台得以被陆续引入,针对违约风险控制而推出的"贷款集中度限制""连带担保制度"也很具有借鉴意义.现阶段英国地方政府债务规模及结构呈现出新的特征:债务余额占GDP比重已经连续多年高悬在警戒线之上,过于集中的融资格局成为英国地方经济持续发展的隐患,而脱欧事件的震荡、新冠肺炎疫情的肆虐更是使英国地方政府潜在的偿债压力凸显.英国政府将如何去摆脱这一困境值得关注.     

中小企业债券市场发展:国际经验与创新借鉴

本文在对中国中小企业债券市场发展历程、现状和存在的问题进行分析的基础上,结合美国等国家中小企业债券市场发展的经验和趋势,探讨中国中小企业债券市场在多层次资本市场体系中的地位、发展路径和产品的创新,并在中小企业信息收集和信息共享机制、政府角色方面提出若干政策建议。     

德国地方政府债券市场的发展与启示

德国地方政府债券市场起步较早,发展较为成熟,这对巩固德国地方政府财政发挥了重要作用。文章介绍了德国地方政府债券市场的发展特点,及其在形成对政府举债市场化方面发挥的作用,并总结了其对于正处于起步阶段的我国地方政府债券市场发展可资借鉴的经验。     

美国结构融资市场的变化及启示

美国结构融资市场是其债券市场的重要组成部分。金融危机爆发以来,该市场受到较大的冲击。为此,美国政府出台了一系列措施稳定并规范市场发展,使其逐步恢复了服务于经济复苏的能力。我国的结构融资市场起步较晚,应借鉴美国金融危机的经验和教训,加强市场监管和业务规范,推动市场健康发展,使其更好地服务于货币政策和国民经济。     

加强市场基础建设 提高风险预警能力——希腊主权债务危机的反思

近来,希腊债务危机成为全球经济舆论的焦点。文章指出,希腊债务危机是希腊经济自身缺陷、主权债务信息披露不完善、欧元区体制弊端等问题的集中体现。借鉴希腊债务危机的教训,我们应进一步强化信息披露对金融市场发展基础性作用的认识,通过发展直接融资促进地方政府融资的显性化,并尽快建立和完善我国金融市场的风险监控、预警和处理机制。     

我国西部融资现状、融资效率和融资体系建设研究

我国西部大开发战略实施遇到的最大"瓶颈"就是融资及融资效率问题.目前,西部开发的融资现状是融资渠道狭窄,融资能力较弱且效率低下.产生这种现象既有主观和客观原因,也有历史原因和现实因素.为有效解决西部融资及其效率问题,作者从融资角度建议构建高效的西部融资体系,包括:构建西部有效的具有市场引导作用的政府资本融资体系;全方位的间接融资的货币市场融资政策体系;灵活多样的直接融资的资本市场融资体系;制度灵活且投资回报率高的民间资本市场融资体系;强有力的国外资本市场融资体系.通过构建高效的资本融资体系,支持西部大开发的顺利进行.     

社会信用、刚兑信仰与地方政府隐性债务

防范化解地方政府隐性债务风险是当前我国亟待解决的重要问题。本文基于2007年至2019年293个地级市面板数据,研究社会信用对地方政府隐性债务的影响。我们发现:(1)社会信用下滑会导致地方政府隐性债务规模提高和融资成本上升。(2)社会信用通过影响市场金融资源供给和政府债务需求进而影响隐性债务规模与融资成本,但上述机制在有无“刚兑信仰”情境下存在差异。(3)对比新《预算法》和“43号文”出台前后社会信用对隐性债务影响的异质性发现,债务管制显著提高了融资平台的市场化程度。虽然政策前期金融市场更多呈现出一种观望态度,但违约事件打破了金融市场对地方政府隐性债务的“刚兑信仰”,隐性债务发行受到的市场约束力度显著增强。本文对更好地认识地方政府隐性债务风险、理解当前债务治理措施的有效性以及未来如何通过完善社会信用体系建设化解地方政府隐性债务风险具有启示意义。     

地方政府隐性债务与城投债定价

由于1994年《预算法》限制了中国地方政府凭借自身信用发行政府债券的能力,地方政府通过设立融资平台的方式发行了大量城投债券。虽然城投债被普遍认为是含有政府隐性担保的,但隐性担保主体认定尚未有共识。本文通过加总地方政府下属融资平台有息债务总额的方法,构建地方政府隐性债务负担率指标,并通过分析地方政府隐性债务负担率对城投债一二级市场信用利差的影响,进一步探索市场对城投债隐性担保责任主体的认定。研究发现,政府隐性债务负担率高的地方城投债信用利差偏高,并且这种影响随政策以及宏观形势而变化。自滇公路违约函事件后,投资者在城投债定价中开始普遍关注地方政府隐性债务负担率的信息;而在43号文明确了地方政府债务置换措施后,省级政府的隐性债务负担率开始成为城投债定价的重要影响因素。这说明投资者认可的地方隐性担保的责任主体是随时间变动的。